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农村金融法制化的他国镜鉴

 

本文首发于CSSCI来源期刊《改革》2017年第04期
被人大复印报刊资料《金融与保险》2017年第09期全文转载



作者简介:王煜宇,西南政法大学经济法学院教授,博士生导师

基金项目:国家社会科学基金重点项目“农村金融制度创新研究”(14AZD034)

 
【内容提要】:农村金融法制化是当前和今后一个时期持续推进我国农村金融改革的主要命题。农村金融法制化命题包含“什么是农村金融法制化,农村金融为什么要法制化,农村金融如何法制化”三个内在维度。美国农村金融的法制化经验为我国提供了有益参考。深化我国农村金融体制改革,必须树立法治意识,完善顶层设计,加快推进农村金融立法,贯彻“目的明确、程序科学”、“一以贯之、循序渐进”、“制度协调、形式理性”的科学立法总思路。
【关键词】:农村金融法制化 政府作为 全面深化改革
 

 

 

农村金融问题是转型期我国经济社会发展不可逾越的关键问题。自1979年2月中国农业银行恢复以来,我国已经进行30余年的农村金融体制改革。2004~2017年,中央“一号文件”持续强调了农村金融问题的现实性、重要性和紧迫性。[1]随着农村金融改革的深入推进,一方面,“政策推进、行政主导”的改革模式不断受到质疑,另一方面,法律制度在农村金融权利配置和市场培育中的地位和作用得以彰显。2013年6月,十二届全国人大常委会三次会议审议并通过了《关于农村金融改革发展情况的报告》,提出适时启动农村金融立法的建议;2014年6月,全国人大正式启动“农村金融立法程序”。2015年中央“一号文件”首次明确提出“积极推进农村金融立法”,2017年中央“一号文件”再次强调“积极推进农村金融立法”,这标志着延续30余年“政策推进、行政主导”的农村金融改革将步入法制化的新阶段。农村金融法制化是当前和今后一个时期持续推进我国农村金融改革的主要命题。

 

一、农村金融法制化命题的基本内涵

农村金融作为“世界难题”,其核心在于“金融”与“支农”的矛盾。解决农村金融难题,必须通过强制性的国家干预,立法拟制农村金融机构,培育农村金融市场,逐步实现“金融”有效支持“三农”。强制性政府干预的主要手段包括政策、计划指导、行政命令和法律制度。 与政策、计划指导、行政命令相比,法律制度更具有科学性、远视性、效率性、统筹性和强制力。只有通过法律制度的科学性,才能准确把握农村金融的本质特征,明确农村金融发展的根本问题;只有通过法律的远视性,才能克服农村金融主体的自利倾向和政府部门短期利益选择;只有通过法律的效率性,才能培育符合需求的农村金融主体、降低交易成本、有效配置资源;只有通过法律的统筹性,才能整合相关资源、协调部门政策、推进有效监管;只有通过法律的强制力,才能配置权利义务、严格市场准入、明晰政府边界。农村金融问题本质上就是法律拟制问题,法制化是解决农村金融问题的必由之路。

农村金融法制化命题包含“什么是农村金融法制化,农村金融为什么要法制化,农村金融如何法制化”三个内在维度,其中,“农村金融如何法制化”是难点和关键。从19世纪晚期开始,发达国家已经意识到农村金融的特殊性和为农村金融专门立法的必要性,并为之展开了专门而持续的农村金融立法实践,生动回应了“农村金融如何法制化”(见表1)。法国于1894年通过法令建立了一批农业信贷互助地方金库,帮助、支持农民自发成立的信用合作社开展活动;1899年,又通过法令建立农业信贷地区金库;1900年颁布《农业互助保险法》,界定了农业互助保险社的法律地位和权益。美国于1916年颁布《联邦农业信贷法》,并在1933年、1980年、1985年、1987年、2009年持续对该法进行修正调整。加拿大于1959年颁布《农场信贷法》,成立农场信贷公司;1970年颁布《农业信贷法》,成立农业信贷公司。日本于1945年颁布《农林渔业金融公库法》,创设日本农林渔业金融公库(AFFFC);1947 年颁布《农业协同组合法》及12个附属法令,创设成立包括基层农协中的信用合作机构、都道府县的信用联合机构和中央的农林中央金库等三个层次的农村合作信用体系。不仅如此,部分发展中国家也逐步意识到法律制度在农村金融权利配置和市场培育中的核心地位,通过颁布针对性法律制度,解决农村金融问题。比较典型的当属孟加拉国格莱珉银行立法。正如尤努斯博士所说“说服政府为小额信贷机构颁布专门法律,并逐步修改这一法律是格莱珉银行发展30年来遇到的最大的困难,同时也是取得的最大的成功”。

“农村金融如何法制化”,作为解读农村金融法制化命题的难点和关键,集中体现了国家对农村金融问题的认识能力、法律智慧与立法技术。对“农村金融如何法制化”的回答水平,决定了农村金融权利的配置状况和农村金融市场的繁荣程度,并从根本上制约着一个国家农村金融和农村经济的发展水平。

 

二、我国农村金融法制化的效应评估

与发达国家工业化进程中农村金融法制化有条不紊的实践形成对比的是,我国农村金融改革进展缓慢。农村金融的法律调整没有体现出其应有的独立性,而是从属于政府的经济发展战略。农村金融资源的配置以政府为中心,政府对农村资金的来源和运用具有支配权。尽管1979年以来,国务院、中国人民银行等发布了为数不少的与农村金融相关的政策,但这些政策大多是应急性、暂时性的,其内容或是对农村金融机构功能性质和业务范围的调整,或是对某一农村金融组织的取缔。迄今为止,我国还没有一部由全国人大或全国人大常委会通过的正式的农村金融法律,没有解决农村金融系统立法规划问题。工业化、城镇化、国有企业改革、金融体制改革、化解金融风险、防范金融危机等一系列重要战略的实施,无不直接或间接地牵引和左右着农村金融改革调整的方向。农村金融的法律制度供给及其调整变化反映了农村金融的“附属”和“基层”定位,以致农村资金依然短缺,农户融资依然困难➀,农村金融问题依然严峻➁。

与发达国家较早将农村金融问题转化为农村金融法制化命题不同,我国主要通过各类政策推进农村金融改革。中央政府与国家农村金融监管机关是农村金融政策的制定与发布主体,地方政府以及各金融机构(主要包括各大商业银行、政策性银行、农信社等)是农村金融政策的主要执行主体。系统梳理中央“一号文件”可以发现,尽管对于农村金融问题的发展阶段与具体措施有着不同的认识与规定,但是对于农村金融改革服务“三农”、农村金融发展“支农”的政策目标从未偏移。

然而,农村金融政策的执行效果与政策目标相去甚远。统计数据显示,1979年以来,农村地区的大量存款通过商业银行、农村信用社等途径流出农村、流入城市,流向国有部门、大型项目以及房地产等领域。1981~2009年,仅有1991 ~1993年农村贷款余额超过农村存款余额,其他年份农村贷款余额均低于农村存款余额(见图一)。从1994年起,农村存款余额与农村贷款余额的差值逐渐扩大,2009年差值达到33194.1亿元。1981~1989年,农村贷款余额与农村存款余额之间的比值均低于50%(见图二);1994~2009年,农村贷款余额与农村存款余额之间的比值也基本在80%以下,1998 ~2009年这一比值基本处于年年下降趋势,2009年降至48%。不仅如此,农业贷款占全国各项贷款的比重自1990年达到最高位的5.87%以后不断回落,至2014年跌至3.85%(见图三)。由此可见,农村地区金融资金逆向流动严重,大量农村资金通过农村金融机构等渠道净流出,“三农”资金“失血”严重,“三农”获得金融支持的比例不升反降。这反映出1979年以来我国农村金融政策的执行效应不符合相关政策的目标预设。这其中既有政策本身的因素,又有执行者的因素。我国农村金融改革亟须走出传统的政策路径依赖,“积极推进农村金融立法”,实现农村金融法制化。

 

三、农村金融法制化的美国经验及其制度效应

美国农业人口不足3%,之所以能拥有世界上最大、最强和最现代化的市场农业,与美国政府很早就重视农村金融法制化命题、立法拟制农村金融机构、培育农村金融市场密不可分。100多年来,美国通过《农业信贷法》,不断完善农村金融体系,化解农村金融风险,加强农村金融监管,提升农村金融效率,为其最终建成世界上最大、最强和最现代化的市场化农业提供了资本保障。与其他国家的农村金融成文法相比,美国《农业信贷法》在立法目的、演进逻辑、体例结构等方面独具特色。

 

(一)美国农业信贷法的立法目的

立法目的,是立法者通过制定法律文本,意图有效地调控社会关系的内在动机,它是法律创制和法律实施的内在动因。与一般较为原则的立法目的➂相比,美国《农业信贷法》立法“目的和政策”具体明确、环环相扣。首先说明“可靠充足、极具建设性的农业信贷”系统对于农业发展和联邦立国的重要意义;其次将这一系统定位为“农民所有的合作农业信贷系统”;接下来明确法律通过赋予“农民和农场主身份的借款人分享农业信贷系统的所有权并参与其管理和控制”来保障“农民所有的合作农业信贷系统”并满足“农民的信贷需求”;最后将这一需求锁定在“在任何情况下,农业信贷系统机构的利率应低于类似贷款的竞争性市场利率和替代性贷款的利率”上,并将“低利率”作为用法律加以维护的国家政策。这不仅体现了立法者对农村金融立法认识的逻辑深化和层层落地,也体现了立法强烈的问题主义导向和以解决问题为宗旨的根本精神。

 

(二)美国农业信贷法的演进逻辑

1732 年,当康涅狄格州的新伦敦成立第一个农业合作信贷组织时,美国人就开始意识到为农民提供稳定信贷资源的重要性。1862年《宅地法》颁布后,美国西部广袤的农场开发急需长期稳定的信贷资源支持,而当时的商业银行又难以满足,政府和国会开始意识到农村金融的重要性和农村金融专门立法的必要性。1908年,国会相关委员会研究了当时占全国大多数的农村家庭所面临的困难,认为农村金融的可得性是其中最为棘手的问题之一。1912年、1913年,国会相关委员会赴欧洲学习合作社土地抵押银行、农业信贷工会以及其他促进农业和农村发展的相关制度,之后便提议通过建立提供长短期贷款和土地抵押贷款的农业银行体系以满足农业贷款需求。在此背景下,参照德国的相关立法,美国国会于1916年颁布了联邦第一部成文的农业信贷法———《联邦农业贷款法案》,自此至今,根据不断变化的农业经济形势和农村金融需求,美国农业信贷法历经近30次修改,其旨在建立“可靠充足、极具建设性的农民所有的合作农业信贷机构”的立法目标从未改变。结合相应的时代背景、制度形态和制度功能,美国农业信贷法的历史演进可分为四个不同的阶段:初创阶段(1916~1933年)、调整阶段(1933~1968年)、成型阶段(1968~1987年)和成熟阶段(1987年至今)。初创阶段初步建立起以联邦农业贷款委员会、联邦土地银行、国家农业信贷协会和联邦居间信贷银行为主体的专门农业信贷体系。调整阶段为应对“大萧条”所引发的国家农业信贷协会大规模倒闭,作为“罗斯福新政”的重要举措,国会连续颁布《紧急农业抵押法案(1933)》和《农业信贷法(1933)》,其中《紧急农业抵押法案(1933)》通过延长贷款还款期限和提供紧急融资以救助无法按时偿还贷款的农民,有效化解了存量风险。而《农业信贷法(1933)》通过新建一系列农业信贷机构,从增量上加强了美国农村信贷系统的实力。1968年,农业信贷系统中各个机构的政府出资均获清偿,标志着美国农业信贷系统真正成为由农民借款人所有的合作性金融机构,也表明美国《农业信贷法》立法目标经过50多年后顺利达成,《农业信贷法》步入成型期。成型阶段通过《农业信贷法(1971)》、《农业信贷法(1985)》和《农业信贷法(1987)》的相继颁布,将美国农业信贷系统由最初的单一农业信贷银行系统逐步演变为一个涵盖农业信贷银行系统、农业信贷支持系统、农业信贷保险系统、农业信贷监管系统和农业抵押贷款二级市场系统在内的有机整体。1987年以后,为了保障《农业信贷法(1987)》政策目标的实现,国会又通过了《农业信贷银行与协会安全稳健法案(1992)》、《联邦信贷系统改革法(1996)》以保障农业信贷系统对联邦援助的有效清偿,加强了联邦农业抵押公司的职权➃,并强化了调解在农业信贷司法纠纷中的作用。美国的农业信贷展现出从立法到司法全面独立的趋势。[3]

综上所述,自美国第一部专门调整农业信贷的法律颁布至今,美国《农业信贷法》经过百年的历史演进,在始终如一而又明确具体的立法目标指引下,以联邦成文法典的形式,立足长远、与时俱进、有条不紊,不断调整农业信贷机构,完善农业信贷组织,加强农业信贷监管,化解农业信贷风险,稳定农业信贷市场,保护农民借款人权利,创立以调解为主的农业信贷纠纷解决机制,最终将纷繁脆弱的农业信贷关系调整成为主体明确、市场完备、运营合规、监管科学、执法有力、司法有效、系统独立的农业信贷体系,充分展现出法律制度在农业信贷市场培育和权利配置中的基础地位和核心价值。

 

(三)美国《农业信贷法》的体例结构

作为被编入《美国法典》(U.S.C)第12卷“银行和银行业”的联邦成文法典,美国现行《农业信贷法》包括序言及8个章节共9个部分,共216条,10余万字。通过对农业信贷关系的全面调整,美国《农业信贷法》形成了以农业信贷银行法律制度为核心,农业信贷支持法律制度、农民借款人保护法律制度、农业信贷风险控制法律制度、农业信贷保险法律制度和农业信贷监管法律制度为支持的分工具体、权责明确、系统完善的农业信贷法律关系体系。

 

1.农业信贷银行法律制度

依据美国《农业信贷法》,农业信贷主体包括农业信贷银行、联邦土地银行协会、生产信贷协会以及作为该系统一部分的其他机构。美国目前的农业信贷主体由82家农业信贷银行和农业信贷协会构成Co Bank,Agri Bank,Ag First以及FCB of Texas 4 家农业信贷银行向76家农业信贷协会以及2家独立的联邦土地信贷协会提供贷款,78家农业信贷协会得到贷款后再向合格的农民借款人发放。通过对农业信贷银行和农业信贷协会的创设、规范和调整,美国《农业信贷法》实现了建成“农民所有的合作农业信贷系统”的立法目标,在“农业信贷银行———农业信贷协会———农民借款人”的信贷链条中,前者为后者提供贷款,后者是前者的股东,通过层层控股,农业信贷银行实际成为农民借款人所有的专门银行,这从根本上保证了农民借款人信贷需求的满足。涵盖农业信贷银行法律制度和农业信贷协会法律制度的农业信贷主体法律制度由此成为美国《农业信贷法》的核心,其他制度安排都围绕这一核心进行。[4]

 

2.农业信贷支持法律制度

为确保农业信贷银行和农业信贷协会的顺利运转,美国《农业信贷法》从资金、组织、利率、税收等方面为农业信贷系统提供全方位的法律支持。在资金支持上,《农业信贷法》规定,除在特殊时期为农业信贷系统提供特殊的临时性资金支持外,美国《农业信贷法》还通过赋予农业信贷银行借款、发债和投资权力,成立联邦农业信贷银行融资公司,发展农业抵押二级市场等来保证农业信贷系统运营的资金周转。在组织支持上,《农业信贷法》规定,农业信贷系统银行先后成立了Ag Vantis股份有限公司➄、农业信贷金融合作伙伴公司、农业信贷系统建筑协会、农业信贷基金会等向合作社➅、合格借款人、农业生产者以及农村公共事业提供技术、设施设备添置、管理维护以及人力资源管理等专业服务,进一步增强了农业信贷银行系统运转的效能和效力。在利率支持上,美国《农业信贷法》明确,“在任何情况下,农业信贷系统机构的利率应低于类似贷款的竞争性市场利率和替代性贷款的利率”。在税收支持上,美国《农业信贷法》将农业信贷系统及其相关机构视为美国国家政策工具,明确规定“农业信贷银行、联邦土地银行协会及其资本,储备金和盈余以及由此产生的收益所得,应免除联邦、州、市和当地的税收”。➆

 

3.农民借款人保护法律制度

农民借款人作为农业信贷系统的所有者和服务对象,处于信贷链的末端,总体来说比较弱势。为达到借款人与系统机构之间的利益平衡,实现立法宗旨,美国《农业信贷法》通过借款人股票的回购,保留借款人合作社成员资格,禁止流抵、禁止提前还款等规定,法律强制为YBS(Young, Beginning, Small)借款人制定提供合理、建设性信贷及其服务的计划等,维护农民借款人特别是YBS借款人的权益,禁止系统机构实施损害借款人重大权益的行为。

 

4.农业信贷系统风险控制法律制度

20世纪70年代,美国农业信贷系统放松了对风险的监测,导致整个系统陷入危机。1985~1987年通过连续的立法调整,加强了农业信贷系统的安全稳健性,增加和提高了农业信贷系统风险防范的指标。强化了资本充足率要求,并加强了减资、参与贷款、贷款重组、二级市场等各个易发风险环节的限制和监管。在资本充足率方面,将对资本充足率进行规定和监测的权力全权赋予农业信贷管理局;农业信贷管理局通过设立最低资本限额和其他的适当方式使系统机构获得并保持足够的资金。在减资方面,《农业信贷法》以资本充足率为标准对减资的最高限度进行法律限制。在联合贷款方面,严格限制贷款总额高于其资本总额的10%;联合贷款总额大于等于贷款本金的50%,或联合贷款累计总额大于等于贷款本金的 50%;联合贷款累计总额超过其资产总额的15%的联合贷款。在贷款重组方面,《农业信贷法》规定,贷款人有权对不良贷款进行重组,若贷款人确定其发放的某笔贷款已成为不良贷款,应书面通知借款人,说明该贷款适合重组,贷款人应选择成本最低的计划进行贷款重组,重组方式由各银行董事会依法制定。在农业抵押二级市场方面,《农业信贷法》规定了联邦农业抵押公司的分级强制、资本重组制度以及农业信贷管理局对联邦农业抵押公司的监督检查和报告制度。

 

5.农业信贷系统保险法律制度

根据《农业信贷法》,农业信贷保险法律制度包括两个方面:一是依据4.29条相关规定,由农业信贷系统银行、协会以及其他经过批准的私人保险人为农民、农场主和其他相关农业实体提供的保险;二是依据5.58条规定,设立专门的农业信贷系统保险公司,为农业信贷系统提供的保险。前者属于农业保险,后者属于金融保险,金融保险通过农业信贷系统保险公司实施,它作为一个独立的政府发起并控制的公司,旨在通过及时支付参保农业信贷系统银行发行的票据、债券的本息,保护系统债权人和投资者,并担任农业信贷系统机构的管理人或接管人。

 

6.农业信贷系统监管法律制度

根据《农业信贷法》,农业信贷管理局作为独立的联邦行政机构,是确保农村地区有安全、稳健以及独立的信贷资源和相关服务的专门监管机关。农业信贷管理局履行两项主要职责:一是颁布规章为农业信贷系统机构进行后续指导;二是检查农业信贷系统银行及协会,确保其安全稳健并遵章守法。为确保农业信贷管理局切实履行职责,该法赋予了农业信贷管理局包括一般性权力、检查权及执行权在内的广泛职权。农业信贷管理局的核心机构是农业信贷管理局委员会,委员会由总统任命的三位成员组成,总统再指定一位成员担任委员会的主任。[5]

 

(四)美国《农业信贷法》的制度效应

经过不断修正与完善,美国《农业信贷法》形成了以农业信贷银行系统法律制度为核心,农业信贷系统支持法律制度、农民借款人保护法律制度、农业信贷系统风险控制法律制度、农业信贷系统保险法律制度、农业信贷系统监管法律制度为辅助的结构完整、内容详尽、功能协调的农业信贷系统法律制度。经过历史和实践的双重检验,由上述制度为基本构成的农业信贷系统法律制度是实现《农业信贷法》立法目的和农业信贷系统功能的根本保障。在美国《农业信贷法》的推动下,截至2013年12月31日,美国农业信贷系统银行的总资产已超过2304亿美元,总贷款量超过1792亿美元,净收入超过20亿美元;同时期农业信贷协会的总资产、总贷款量、净收入分别超过1571亿美元、1469亿美元、3亿美元,与2005~2012 年相比,总体呈上升趋势;同时期,农业信贷系统银行的不良贷款比率仅为0.18%,农业信贷协会的不良贷款比率为1.17%;与2009~2012年相比,总体呈下降趋势➇。这不仅证明了美国《农业信贷法》的实施效果,也说明了长期来看美国《农业信贷法》的立法效应。

 

四、农村金融法制化的中国借鉴及其效应预测

正是由于充分认识到法制化在农村金融问题解决、主体培育、权利配置以及风险防范中的基础地位与核心作用,美国农村金融法制化始终坚持以建设低利率的农民所有的农业合作信贷系统、满足农业信贷需求为目标,以《农业信贷法》为手段,不断调整农村金融机构,完善农村金融组织,加强农村金融监管,化解农村金融风险,稳定农村金融市场,保护农民借款人权利,创立以调解为主的农村金融纠纷解决机制,最终将纷繁脆弱的农村金融关系调整成为符合立法目标要求的主体明确、运营高效、市场完备、监管科学、执法有力、司法有效的系统独立的农村金融法律关系体系,为回答我国“农村金融如何法制化”提供了有益经验。

 

(一)农村金融法制化必须做到目的明确与程序科学

法律是立法活动的结果,立法质量决定法律质量和法律效果。在明确了法律是解决农村金融问题的必要手段之后,科学立法成为解决农村金融问题的关键。科学立法首先要求准确把握立法对象的本质特征和发展规律,确定立法目的。而要准确把握立法对象的本质特征和发展规律,必须遵循科学合理的立法程序。一百年来,美国《农业信贷法》立法始终恪守“程序正义”。以《农业信贷法》的最早渊源——《联邦农业信贷法》为例,其立法是在总统倡议、国会专门委员会主导下,历经“调查研究发现问题”——“学习讨论研究对策”——“欧洲考察借鉴经验”——“归纳对策辩论比较”——“明确目的移植立法”——“立足国情调整创新”等立法阶段,严格遵循立法程序,历时8年订立而成的。其立法阶段和立法程序的科学性(问题导向性、客观性、专业性、学习性、民主性、交涉性、长期性和理性化)保障了农业信贷立法对农村金融本质特征和发展规律的深入理解和准确把握。在此基础上,借鉴欧洲的有益经验,美国农业信贷立法确立了“建设农民所有的合作农业信贷系统”的立法目的,这一明确具体的立法目的既是对农村金融本质特征和发展规律的科学回应,也是解决农村金融问题、满足农民金融需求的必然选择。

新中国成立以来,由于初始条件不足和经济发展战略以及这种战略在市场经济条件下的延续,使得农村金融制度设计始终被置于国家的工业化目标函数之内和服务于“三农”的目标函数之外,处于“是农非农”的尴尬境地。农村金融发展不但长期缺乏对其自身规律的认识总结、缺乏明确的目标定位,而且一直从属于政府的经济发展战略。[6]改革开放以来,我国农村金融制度变迁所体现的主要是中央政府和地方政府以及各类金融机构之间的利益关系,未能真正把握农村金融关系的本质特征和发展规律。这一路径依赖反映在正规营利性金融领域,直接表现为政府主导下农村信贷资金供给的契约型信用与农户资金需求的关系型信用不相吻合;反映在正规非营利性金融领域,直接表现为政府效用函数与农村经济主体的效用函数不一致所导致的双方行为冲突。政府集金融需求者、供给者和管理者于一身,通过“命令—服从”的行政手段和层层委托—代理关系实施具体农村金融调整,农村金融关系本身的独立性和规律性被忽视,致使政府对农村金融关系的调整收效不大。我国应充分意识到法律制度在权利配置和市场培育中的基础地位和核心作用,凝聚共识、统筹谋划、对症下药,积极推进农村金融立法,逐步将农村金融真正纳入法制轨道。[7]农村金融法制化,首先必须把握立法对象,明确立法目的,注重程序科学,当前应遵循“需求分析——目标定位——顶层设计——重点界定——难点突破——风险监控 ——协同优化——立法规范”的思路,科学论证农村金融法制化的现实基础与内在要求,准确定位现代农村金融法律制度的目的与功能,系统构造新形势下现代农村金融法律制度的完整框架,并结合国内外成功经验与本国具体国情提出立法规划和立法方案。

 

(二)农村金融法制化必须坚持一以贯之与循序渐进

在准确把握立法对象、确立立法目的之后,农村金融法制化还要求立法既一以贯之又循序渐进,处理好立法的稳定性与变动性的关系,在变动中保持稳定和连续。立法的变动性是科学立法的客观要求,立法的稳定性是科学立法的衡量标准,二者都是科学立法的表现形式,既不能因为立法的变动性否认立法的稳定性,也不能因为立法的稳定性否认立法的变动性,二者既相互矛盾,又对立统一。美国《农业信贷法》较好地处理了立法稳定性与立法变动性的关系:整体来看,一百年来,美国《农业信贷法》扎实稳健、一以贯之,一直致力于建设和完善“农民所有的合作农业信贷系统”和有效满足各类农业生产者的信贷需求。[8]另一方面,根据不同历史时期的农业发展格局和金融机构面临的冲击,美国《农业信贷法》又不断因时而变、因地制宜,不断调整立法重点、优化立法内容、改革具体制度、完善配套措施,成功地将立法的稳定性与变动性协调统一,既提高了立法的效率、维护了立法的权威,又体现了立法的科学性。长期以来,我国农村金融改革,受“工具金融观”、“机构金融观”、“政府金融观”等计划经济金融观的影响,缺乏对农村金融长远战略目标的清晰定位,多停留在“就事论事”,“分分合合”的层面上。其运作模式缺乏对调整对象的深入分析和全面把握,实质上并没有脱离计划金融“简单行政命令”式的窠臼。农村金融制度供给既没有“一以贯之”的长远智慧,又缺乏“循序渐进”的扎实推动。

解决我国农村金融问题,应充分意识到“作为调整处于现代经济核心的各种金融主体、金融活动及其相互关系的法律规范的总称,农村金融法律制度的独立性根源于其调整对象的独立性”;充分意识到“农村金融法律制度是降低农村金融市场交易成本、维护农村金融市场交易秩序、促进农村金融市场健康发展,并最终使农村资金高效转化为农村生产资本、加快农村经济发展、实现城镇化的必由之路”。在牢牢把握农村金融法律制度本身所具有的政策性、合作性、保障性等本质特征的基础上,扎实推进农村金融立法。在立法中,始终坚持“政策性、合作性、保障性”的基本原则,结合我国农村金融发展的客观实际,通过制度的创新拟制,有步骤分阶段地分解接力,以农村金融法律的科学性、远视性、效率性、统筹性和强制力,逐步培育农村金融主体、扶持农村金融市场、降低农村金融风险、完善农村金融监管,推动农村金融可持续发展。

 

(三)农村金融法制化必须实现制度协调与形式理性

立法内容的科学性是科学立法另一重要表现。在明确立法目的后,立法的具体制度安排必须通过逻辑手段来进行汇集和理性化,使得具有法律效力的一些规则成为内在一致的抽象法律制度;在方法论上,这些制度安排应“仿效自然科学家所采用的科学方式”,明确、具体、严谨,具有技术性、确定性和可操作性。美国《农业信贷法》符合科学立法对立法内容的基本要求。在制度安排上,美国《农业信贷法》以农业信贷银行系统法律制度为主体,农业信贷系统支持法律制度、农民借款人保护法律制度、农业信贷系统风险控制法律制度、农业信贷系统保险法律制度、农业信贷系统监管法律制度为辅助。其中,农业信贷系统支持法律制度和农民借款人保护法律制度是农业信贷银行系统有效运行的内在保障;农业信贷系统风险控制法律制度、农业信贷系统保险法律制度、农业信贷系统监管法律制度为农业信贷系统有效运行提供外在支持。农业信贷银行系统法律制度又以农业合作银行系统法律制度为主体,通过农业信贷协会的“零售”桥梁,为农民提供全面充实的信贷支持。这样的制度安排使美国农业信贷体系最终演变为内外协调、目的一致的有机整体,为农民、农场主和农村贷款人提供了充足而持续的信贷资源。作为实现上述制度安排的内在要求,在立法技术上,美国《农业信贷法》注重规范性条文与非规范性条文之间的排列组合和联结,制度安排以规范性条文为主,结构完整、要件完善、格式规范、语言简洁、具体、明确、可操作性强。

与美国制度协调、形式理性的农村金融立法相比,我国农村金融立法还不成系统。由于忽视农村金融法律制度供给与需求之间的均衡性,忽视农村金融法律制度改革与城市金融法律制度改革的协调性,忽视农村金融法律制度改革的整体性,农村金融制度变迁体现出农村金融的“附属”和“基层”的定位,农村金融制度建设体现出急于求成的趋向,非法律性质的规范性文件出台过多过繁,与相关基本法律(如《担保法》、《公司法》)之间的关系体现得不够充分。解决我国的农村金融问题,应将存量调整与增量改进相协调,在对现有规范性文件进行分类、清理、修改和完善的基础上,采取农村政策性金融、农村合作性金融、农业保险分别立法的立法模式,注重法律制度供给的均衡性、整体性和协调性,警惕市场化冒进的潜在威胁。当前应尽快完成农村政策性金融和农村合作性金融的立法工作,以法律的形式稳定规范农村政策性金融机构的性质、地位、功能、经营目标、业务范围、管理方式、考核指标、资本来源、融资方式、会计核算原则、融资方式和法律责任等,明确界定其与政府、财政、中央银行、银行业监管机构等的关系,以正常稳定发挥农村政策性金融的诱导培育功能;在农村合作性金融立法中明确农村合作金融的法律地位、性质、设立条件、程序和监管方式,将自愿、民主、互助互利作为农村合作金融法律制度的基本原则,使农村资金互助社、扶贫基金、民主互助基金等新型农村合作金融机构能够依法设立、有法可依、受法律保护和监管,顺应农村合作性金融内生于农村经济的客观现实,确保农村合作金融的基础地位。

农村金融法制化是解决我国农村金融改革困境的必由之路。农村金融法制化能够弥补农村金融政策自身的漏洞,有效降低层层委托-代理的制度成本,提升制度效应。2015年中央“一号文件”提出要“积极推进农村金融立法”,明确了农村金融改革的未来方向。现阶段,尤其需要立足长远、冷静谋划,在立法中,努力做到程序科学、目的明确,一以贯之、循序渐进,制度协调、形式理性,积极完成全国人大“农村金融科学立法”的工作安排,早日建成符合中国国情,效益突出、效应显著的农村金融法律体系。

 

 

注释

①根据中国人民银行研究局《农村金融服务报告》对我国农户贷款的覆盖面所作的调查,全国2.2亿农户至2008年第三季度末,在农村信用社有小额信用贷款或联保贷款额的农户数为7134万户,占农户总数的32.31%。周立、周向阳(2009)的调查则表明,农户贷款占农户有效需求的覆盖面不超过50%;若计入全部农户,得到贷款的比率可能仅为30%;还有大量的农户,连存款和汇兑等对金融部门而言没有风险的金融服务,都不能得到。

②1978年以来,短期贷款中的农业贷款占比,基本上在3%至8%之间徘徊;1984年,占比曾达到8.18%,但之后不断下滑,到1995年,只有3.06%;2005~2009年,在支农呼声愈高、新农村建设政策不断推出的现实背景下,占比仍在减少。这一配比显示,贷款资源基本上是按照效率而非公平的原则配置的,农村金融问题依然严峻。

③相较美国《农业信贷法》,美国其他联邦立法的立法目的都较为抽象,较为愿景化,并未落实到具体机构、制度上,如美国统一商法典的立法目的是“协调在不同的州之间进行的商业交易,并促进合同法现代化”。

④《联邦信贷系统改革法(1996)》颁布之前,联邦农业抵押公司仅有权为其他零售借款人发行的证券提供担保。通过赋予联邦农业抵押公司以担保价格支付本金利息用于购买、共有以及发行抵押权支持证券的权力,强化了联邦农业抵押公司在二级市场的主体地位。

⑤Ag Vantis股份有限公司由Co Bank农业信贷银行及其16家合作社所有,向Co Bank农业信贷银行的合作社提供技术相关服务和其他的支持服务农业信贷租赁服务公司(由Co Bank农业信贷银行全资所有),向合格借款人,包括农业生产者、合作社以及农村公共事业提供设备租赁服务。

⑥农业信贷基金会由45家参加组织所有(包括AgriBank农业信贷银行及其合作社Co Bank农业信贷银行合作社以及Ag Vantis股份有限公司),负责添置、管理、维护农业信贷管理局总部以及外地办事处工作人员的设施,向用人单位提供人力资源服务,包括薪资处理、福利管理、集中供应商管理以及劳动力管理与运营。

⑦参见美国《农业信贷法》1.15条和2.16条。

⑧数据来源:联邦农业信贷资金公司年度信息披露、联邦农业信贷基金公司季报信息披露。

 

参考文献

[1]王煜宇:《新型农村金融服务主体与发展定位:解析村镇银行》,《改革》2012年第4期,第116页

[2]王煜宇:《农村金融法制化:国际经验与启示》,《农业经济问题》2011年第8期,第102~109页

[3]Cheryl L. Cooper. The Role of Mediation in Farm Credit Disputes. Tulsa Law Review, 1993,29(1):p.5.

[4]Palmer, Walter B.. The Federal Farm Loan Act. Publications of the American Statistical As-sociation, 1916, 115(15): pp. 292~312.[5]Peters. Gerhard, Woolley. John T. Franklin D.Roosevelt. Executive Order 6084 Consolidating Federal Farm Credit Agencies, March 27, 1933.

[6]黎世才等:《广西农村金融法制现状及建设研究》,《区域金融研究》2016年第7期,第81~85页

[7]孙彩虹 秦秀红:《浅析发达国家农村金融法制建设及对我国的启示》,《农业经济》2014年第6期,第37~38页

[8]张勇 黄小强:《农村金融法制的经济学分析》,《金融纵横》2010年第3期,第41~45页