您目前的位置: 首页» 学术动态» 我国小额贷款公司规制评估——CEE 体系构建及其应用

我国小额贷款公司规制评估——CEE 体系构建及其应用

 

 

本文首发于CSSCI来源期刊《广东财经大学学报》2017年第2期。

作者简介:王煜宇(1977-),女,重庆人,西南政法大学中国金融法治研究中心教授。

基金项目:国家社会科学基金重点项目(14AZD034);中国市场经济法治研究中心重大攻关项目(CMEL14ZD06);首批国家“万人计划”青年拔尖人才计划。

 
【摘要】:作为新一轮农村金融改革的“拟制产品”,小额贷款公司运营绩效与其规制密切相关。建立全面、科学、公正的规制评估体系是对小额贷款公司进行规制评估的关键。运用包含规制内容、规制效率、规制效果的三维评估体系(CEE)对小额贷款公司规制进行综合评估,结果发现:现行小额贷款公司规制不合法,缺乏规范性、稳定性、协调性和可操作性;规制效率总体不高,监管水平较低;规制效果与规制目标之间存在较大差异,既难以满足农村金融需求,也不能推动其自身可持续发展。提升小额贷款公司的规制效率和规制效果,必须改革现有“政策+暂行规定”的制度供给模式,实现小额贷款公司规制内容的科学化、规制模式的法治化。
【关键词】: 小额贷款公司;规制评估;规制内容;规制效率;规制效果;三维评估体系

 

 
一、问题的提出

小额贷款公司(除政策性文件外,以下均简称为小贷公司)是依据2004年、2005年、2006 年中央1号文件精神,在先行试点的基础上,按照2008年4月24日中国人民银行《关于村镇银行、农村资金互助社、贷款公司、小额贷款公司有关政策的通知》(以下简称《政策通知》)、中国银行业监督管理委员会《关于小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)以及各省级政府《小额贷款公司管理暂行办法》等规范性文件设立的“经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”。政策制度的强力投放与市场对小额信贷的迫切需求形成合力,推动小贷公司在全国各地迅速落地开花。截至2016年年末,小贷公司在全国有近9000家,贷款余额近万亿,堪称发展速度最快、数量最多的新型农村金融机构①。但与此同时,小贷公司信用风险、流动性风险、案件风险陆续积聚,“跑路”频发,成为唯一被监管层纳入“影子银行”并屡遭风险提示的新型农村金融机构②。

小贷公司自相矛盾的发展现状与其规制③供给(Supply of Regulations)关系密切。作为新型农村金融机构的主要类型,小贷公司是国家干预农村金融的新一轮“ 拟制产品”,其产生、设立和运作是国家相关规制“强力投放”的结果,是强制性制度变迁的产物。由于规制投放者的有限理性、意识形态刚性、官僚机构问题以及集团利益冲突,即使是因需投放的强制性变迁制度也有可能陷于制度无效率或制度失败[1]。因此,有必要对小贷公司相关规制进行全面评估,以检验规制效果,弥补规制缺陷,促进小贷公司可持续发展。

既有研究已意识到规制供给对于小贷公司发展的重要价值,学者们主要研究了小贷公司规制供给的约束与规制供给的效果,并呈现出较为明显的“流派分化”:政策法律学者致力于理论分析小贷公司在市场准入、融资、运营、退出等方面存在的严重规制约束(陈斌彬,2009;王建亚和马鹏飞,2011;汪彩华和刘哲,2011;杨峰,2011;杨林生和杨德才,2014;胡金焱和梁巧慧,2014)[2-7];而经济金融学者则主要集中于实证分析小贷公司规制供给的经济绩效,并得出小贷公司规制供给“效果明显”(王家传和冯林,2011;李永平和胡金焱,2011;何广文等,2012;冯爱林,2013)[8-11]、“有效但不明显”(邢道均和叶依广,2011;卢亚娟和孟德锋,2012;何广文和杨虎锋,2012;龙华平和金敏敏,2012)[12-15]、“政策偏移严重”(刘冲等,2010;朱乾宇等,2012;何剑伟等,2012;周孟亮等,2012;游龙等,2013;胡金焱和姜斐然,2015)[16-21]等相互矛盾的三种结论。由于视角不同、方法差异、学科壁垒,两种流派研究分化隔离,缺乏借鉴融合,无助于小贷公司实际问题的解决与小贷公司规制供给的改善。小贷公司规制供给亟需建立全面、客观、科学、系统的规制评估体系。鉴于此,在全面梳理小贷公司规制供给现状的基础上,根据小贷公司规制供给的特点,本文设计了一个包含规制内容、规制效率、规制效果的三维规制评估体系,并运用该体系对小贷公司的现行规制供给内容、效率和效果进行全面系统评估,以服务于小贷公司及其规制实践。

 


二、小贷公司规制供给现状及其特点

 

(一)小贷公司规制供给现状

我国现行小贷公司规制供给具体可以分为五个部分:其一是小贷公司设立的概括性政策指引以2004年至2006年的三个“中央1号文件”为主,主要明确了设立小贷公司的“根本目的”和“基本态度”。其根本目的是“有利于增加农户和企业贷款,有利于改善农村金融服务”;基本态度则逐步由“鼓励”、“可以探索建立”到明确提出“大力培育”④。其二是小贷公司规制的专门性监管文件,主要包括银监会发布的《指导意见》)和《小额贷款公司改制设立村镇银行的暂行规定(银监发[2009]48号)》(简称《改制规定》,这两个文件从性质、设立条件、资金来源及运用、监督管理、终止以及改制等方面对小贷公司进行专门规定,确立了小贷公司设立、运转、退出的基本框架。2009年之后,银监会没有再颁布全国性的涉及小贷公司的行政法规和规范性文件。第三是调整小贷公司存贷利率、支付清算、金融统计监管、征信、现金风险监管和补贴优惠的特别性监管文件,主要包括人民银行和银监会于2008年共同发布的《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》,财政部于2009年发布的《关于开展县域金融机构涉农贷款增量奖励试点工作的通知》以及《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》。第四是各省、市、区根据《指导意见》并结合当地 实际所颁布的地方性小贷公司专门规制,具有代表性的包括《浙江省小额贷款公司试点暂行管理办法》《内蒙古自治区小额贷款公司试点管理实施细则》《温州市人民政府办公室关于促进温州小额贷款公司稳健发展的实施意见》等。最后,作为公司法人,在上述专门性规制没有规定时,小贷公司的运营还应受《公司法》《担保法》《物权法》《合同法》以及银监会发布的《农村信用社农户联保贷款指引》以及最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》等的调整。

 

(二)小贷公司规制供给的特点

如前所述,就规制供给的形式而言,小贷公司规制供给主要以中央政策、监管通知、监管指导、部委执行通知以及地方政府实施细则为主,各级监管机关和地方监管部门的“红头”规范性文件是小贷公司规制的主要表现形式,正式法律在小贷公司规制供给中长期缺位;就规制供给的主体而言,中央和国务院命令授权下的中央监管部门和地方监管部门成为规制供给的主体,各级监管部门集立法权、监管权、行政权于一身,容易形成监管失灵和监管腐败;由规制供给的主体和形式共同决定,小贷公司规制供给的内容主要满足规制供给主体的监管需要和监管便捷,容易形成行政化监管[22]。

 


三、小贷公司三维规制评估体系的设计框架

 

(一)规制评估发展的基本脉络

规制评估作为制度经济学发展的必然结果,是指运用科学方法对规制及其执行情况进行评价、检验、估量与测算,以检验现有规制供给是否科学有效,并为规制完善提供客观依据。依据评估对象的范围,规制评估可分为国际性规制评估、全国性规制评估和地方性规制评估;依据评估对象的性质,规制评估可分为非法律规制评估与法律规制评估;从评估阶段可将规制评估分为前规制评估和后规制评估。

规制评估实践最早可追溯到20世纪30 年代,社会学家史蒂芬最早用实验设计方法对美国罗斯福总统的“新政”(New Deal)进行评估,从而使评估开始步入较大规模的系统科学范畴[23]。20世纪70年代以来,在规制改革的推动下,以经济学的成本——效益分析为主要内核的规制影响评估(RIA,Regulation Impact Assessment) 在美国诞生并被迅速运用于西方规制实践。美国已经建立起以1980年《灵活规制法》(RFA)和福特、卡特、里根、克林顿、布什等五任总统规制评估行政命令为法律保障,以《规范成本和效益评估及会计报告格式指南》为评估指南,以管理预算办公室 (Office of Management and Budget,简称 OMB)以及信息规制事务办公室(Office of Information and Regulation Assessment,简称OIRA)为专门机构的规制评估专门系统,对年度经济影响超过1亿美元的重要规制或规制提案进行评估[24]。欧盟委员会于2001年提出所有涉及政府与市场的重要立法、条例、规章、指令等议案,都要对其导致的经济的、社会的、环境的潜在影响进行评估。2002年欧洲委员会《影响评估委员会报告》[25]和2005年经济合作与发展组织《规制改革报告》的发布加速了欧洲国家RIA 制度的建立进程[26]。截至2008年,所有OECD国家都建立了RIA制度,几乎所有欧盟成员国都进入RIA制度化运作阶段。此外,澳大利亚于1995年颁布《规制影响报告指南》,韩国于1997年颁布《行政规制基本法》,日本自2002 年开始实施《政策评估法》。墨西哥、菲律宾、南非、斯里兰卡等发展中国家也积极建立规制评估机制。

与之相对,我国关于规制评估的研究和实践刚刚起步,学者们依据研究的需要,对域外规制评估制度及其实践进行不同剪裁,使其呈现出立法评估(汪全胜,2008、2009、2014;汪全胜和金玄武,2009;席涛,2012、2013;王称心,2012)[27-34]、行政立法评估(郑宁,2010;李瑰华和姬亚平,2013;赵雷,2013)[35-37]、政府规制政策评价(蒋红珍,2011;张蕴萍,2016)[38-39]、规制影响评估(梅黎明,2009;肖兴志和何能杰,2007;张会恒,2010;蒋海洪,2013;陈垚和黄顺良,2014)[26,40-43]等不同“流派”,相关研究主要集中于制度概括、方法介绍和本土理论构建,应用性指标体系研究主要集中在立法后规制文本的内容评价方面(俞荣根,2013、2014)[44-45],鲜有将成本——收益等经济学方法纳入规制评估体系并加以应用评估的研究。囿于方法论局限,法学研究领域建立和应用规制评估体系的瓶颈尚未突破。

 

(二)我国小贷公司三维规制体系(CEE)的设计

在综合国内外规制评估理论方法的基础上,结合我国小贷公司规制的具体实践,笔者认为科学、完整、系统的规制评估体系应包涵规制内容评估(Contents),规制效率评估(Efficiencies)和规制效果评估(Effects),简称CEE。规制内容评估主要是对规制的政策法律文本质量进行评估;规制效率评估主要是对规制投入和规制产出进行成本效益分析;规制效果评估主要是对规制实施后是否能够实现规制目标、规制实施对社会干预是否发挥作用等进行评估。其中,规制内容评估是“静态评估”和“定性评估”,规制效率评估和规制效果评估是“动态评估”和“定量评估”,小贷公司规制评估的三维体系是结合静态评估与动态评估,兼容定量评估与定性评估的综合评估体系,其内涵与指标分别为:

 

1.规制内容评估的内涵与指标

规制内容是规制的基础和起点。从广义上讲,规制内容应包括规制的目的、形式、原则、制度、条文、技术等。规制内容应兼具“实质理性”和“形式理性”。所谓“实质理性”,是指规制内容必须反映一定社会关系存在和发展的内在要求;所谓“形式理性”,是指“具体制度安排必须通过逻辑手段来进行汇集和理性化,使得具有法律效力的一些规则成为内在一致的抽象法律制度;在方法论上,这些制度安排应‘仿效自然科学家所采用的科学方式’,明确、具体、严谨,具有技术性、确定性和可操作性”[46]。在所有规制中,法律的正式性与强制性对规制内容要求最高。规制内容评估可直接借鉴立法文本质量评估的相关指标,具体包括必要性、合法性、协调性、稳定性、可操作性、技术性、规范性等。结合我国小贷公司规制的具体实际,本文将选取合法性、规范性、稳定性、可操作性、协调性五个评价指标对小贷公司规制内容进行评估。

小贷公司规制的合法性评价包括对小贷公司规制内容是否符合现行法律法规以及小贷公司规制制定程序是否符合法定立法权限和立法程序两方面的评价。小贷公司规制的规范性评价主要考察小贷公司规制条文是否符合法定规范性文件的基本要求,即“概念界定是否明确,语言表述是否准确、规范、简明,逻辑结构是否严密”。“法的稳定性要求缘起于它的深层需求(如对自然法则之理念的需求):这种需求渴望将现实既定的纷乱纳入秩序之中,渴望对纷乱有事先的防范,并使之在人的控制之内。”[47]法的稳定性既是法的合法性和权威性的来源,又是法的基本功能,对小贷公司规制内容的稳定性评估主要针对小贷公司相关规制是否前后矛盾、是否朝令夕改。法律的可操作性是法律的生命,小贷公司规制的可操作性是指小贷公司规制内容是否具体、明确,是否规定了明确具体的行为模式和法律后果,是否易于遵守、执行与实施[29]。另外,作为新型农村金融机构的一种,小贷公司规制应在全面考察现有金融政策与财政政策的基础上,注意与其他相关金融财税政策和法律的协调与配合。

 

2.规制效率评估的内涵与指标

规制效率评估是在对国际通行的规制影响评估(RIA)及其相关研究成果进行吸收借鉴的基础上,以“效率”作为规制核心衡量标准,以“数据包络分析”(DEA)⑤为实际方法的评估维度。简单来讲,规制效率评估就是在DEA投入产出评价模型的基础上,通过评价规制对象投入产出的有效性,从而对规制效率进行评估的方法。由于DEA方法的纯基础性,采用该方法能够破解我国传统立法评估缺乏客观价值尺度的恒久难题,而且也能够弥补传统“货币基准”RIA成本收益分析的种种不足。

利用DEA方法进行效率评估离不开指标。指标的经济内容即经济过程的数量特征及经济过程之间的数量关系特征。金融资源在时间和空间上得到合理配置是金融制度的重要功能。金融制度的效率评价应围绕这一制度所实现的金融资源配置效率而展开。小贷公司规制的资源配置效率评价可采取生产法确定投入产出指标:投入变量为在小贷公司现行规制下小贷公司资金、人力、机构等的相关投入,产出变量为小贷公司规制运行的结果即小贷公司贷款供给情况。具体投入产出指标见表1。根据这些指标,我们可以对各地区小贷公司规制效率作出整体评估。需要说明的是,DEA分析法可以分为投入导向(即在一定产出水平下,衡量尽可能减少要素投入的能力)的DEA方法和产出导向的DEA方法(即在一定要素投入下,衡量尽可能增加产出的能力),本研究将采用产出导向的DEA方法。

 

 

3.规制效果评估的内涵与指标

规制的生命在于实施,规制实施效果从根本上决定了规制的价值和质量。规制效果评估是在综合立法后评估、政策实施效果评估和规制影响评估的理论方法的基础上,采用客观系统的测量方法,对规制实施结果实现预期目标程度进行评价的评估维度。规制效果评估以规制是否能够实现预期目标(效果)为衡量标准,包涵两个层次:一是规制实施后是否实现了预期目标;二是规制实施后在多大程度上实现了预期目标[48]。根据小贷公司监管供给文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(中发[2004]1号),《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》(中发[2005]1号),2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,中国人民银行《关于村镇银行、农村资金互助社、贷款公司、小额贷款公司有关政策的通知》以及银监会《关于小额贷款公司试点的指导意见》,创设小贷公司的基本目标在于“有效配置金融资源,引导资金流向农村和欠发达地区,改善农村地区金融服务,促进农业、农民和农村经济发展,支持社会主义新农村建设”。衡量资源配置效果,首先应着眼于现有小贷公司制度安排下,农村金融服务是否能有效地满足多样化的农村金融需求,只有满足农村金融需求的制度安排才能改善农村金融服务,促进农村经济发展;其次,需要考察在现有小贷公司制度安排下,农村金融服务是否能有效地激励和约束农村金融主体,实现充分竞争;最后,作为农村金融制度绩效的基础和前提,农村金融资源的有效配置仰赖于农村金融组织的健康和可持续发展。由此,本研究将创设小货公司的基本目标具体化为小贷公司满足农村金融需求程度、小贷公司在农村金融市场的竞争力、小贷公司可持续发展能力等三个可以量化的指标,以此验证小贷公司规制的法律效果[49]。



四、我国小贷公司的规制评估

 

(一)小贷公司规制内容评估

1.合法性

如前所述,小贷公司规制的合法性评价包括对小贷公司规制内容是否符合现行法律法规以及小贷公司规制制定程序是否符合法律规定两个方面。首先,从小贷公司规制内容来看,小贷公司规制中关于小贷公司的定位与《贷款通则》相互矛盾,依《指导意见》,小贷公司是由当地政府批准设立,在工商管理部门登记的企业法人,没有取得金融许可证。小贷公司运行的原则是“只贷不存”。但是依据《贷款通则》,贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务,持有中国人民银行颁发的《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》。这使得小贷公司创立伊始便面临合法性的拷问。其次,小贷公司规制与现行《行政许可法》和《立法法》存在明显冲突。我国小贷公司规制主要由银监会《指导意见》和各省级地方政府颁布的小贷公司管理暂行规定构成,二者均为规章性法律文件,其效力位阶处于法律法规之下。依据《指导意见》和《暂行规定》,“小贷公司设立必须向省级政府主管部门提出正 式申请并经批准”⑥,但依据《行政许可法》,“部门规章和地方政府规章都不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可的强制性法律规定”⑦。按《立法法》关于下位法与上位法冲突的效力认定,《指导意见》与《暂行规定》关于小贷公司设立的相关规定应属无效。再次,小贷公司规制内容本身也存在相互矛盾。如:《指导意见》一方面规定“小贷公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利,以其认缴的出资额或认购的股份为限对公司承担责任”;另一方面又规定“小贷公司应建立发起人承诺制度,公司股东应与小贷公司签订承诺书,承诺自觉遵守公司章程,参与管理并承担风险”,违背了《公司法》关于股东承担有限责任的基本内涵。最后,在立法程序上,《立法法》第85条规定,部门规章和地方政府规章必须由部门首长或省级政府首长签署命令予以公布,小贷公司《指导意见》以及各省级人民政府的《暂行规定》均未履行上述签署公布程序。

 

2.规范性

“规范性”作为法律规制的本质属性,要求规制内容能够通过规定具体明确的行为模式和法律后果,产生对不特定社会公众的约束性效果。其主要包括形式规范、用语规范和内容规范。在形式上,以《指导意见》为代表的小贷公司法律规制不符合传统潘德克吞式立法应有的包含篇、章、节、条的规范性结构;在语言上,以《指导意见》为代表的小贷公司法律规制较少使用法定概念和法律术语;在内容上,由于缺乏明确的权利—义务—责任划分,行为模式与法律后果预设不清,难以产生明确的指引作用和约束效果。例如,《指导意见》规定“凡是省级政府能明确一个主管部门(金融办或相关机构)负责对小贷公司的监督管理,并愿意承担小贷公司风险处置责任的,方可在本省(区、市)的县域范围内开展组建小贷公司试点。”作为小贷公司授权设立的最主要条款,该条文对授权主体、授权条件、授权范围、授权程序等模棱两可、一带而过,致使各地小贷公司设立极不规范、运行风险重重。
 

 

3.稳定性

稳定性是法律权威性和秩序性的基本要求。稳定性是法的内在本质属性,是法实现其特定目的和效益的基本前提。但目前而言,我国小贷公司法律规制均遵循“成熟一个制定一个”、“摸着石头过河”的传统模式,尚未进行“顶层设计”,其稳定性受到很大影响。小贷公司法律规制缺乏稳定性,集中表现在小贷公司规制频繁修改,不断颁新,前后矛盾。根据笔者不完全统计:浙江省一级政府部门自小贷公司试点以来共发布了36份规制文件,辽宁省发布了25份,江苏省出台了20部,内蒙古自治区17部⑧。规制之间矛盾冲突明显⑨,致使执行机构(主要是下级地方监管部门、小贷公司)无所适从。

 

4. 实效性

法律的生命在于实施。实效性是法律的生命所在。小贷公司规制的主要目的不仅在于“拟制”小贷公司,而且,必须对小贷公司的设立、运营和市场退出提供全方位的有效监管,防范风险。但现行小贷公司规制在上述环节均存在较大问题:在小贷公司设立环节,由于《指导意见》对小贷公司“是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立,不吸收公众存款,经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”的性质定位以及“凡是省级政府能明确一个主管部门(金融办或相关机构)负责对小额贷款公司的监督管理,并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的,方可在本省(区、市)的县域范围内开展组建小额贷款公司试点”的模糊规定,小贷公司实际监管机构五花八门,包括金融办、发改委、工商局、财政局、公安局、工信局等部门,有的地方政府还将银监会派出机构和人民银行分支机构纳为监管主体,形成联席会议监管模式。多部门的多种监管架构不仅容易引发小贷公司的监管乱象,而且由于难以保证监管的专业性和科学性,难以及时发现并化解监管对象风险,导致小贷公司风险积聚、跑路频发。在小贷公司运营环节,《指导意见》主要采取限制外部融资和发起人承诺等方式进行风险监管,但没有考虑到小贷公司运营的实际风险主要是信贷风险。目前,小贷公司规制缺乏对信贷风险进行有效监管的制度供给,既没有建立统一的标准化监管信息平台和信用评级制度,也没有科学有效的信贷资产分级管理和拨备计提制度。监管规制供给难以满足监管需求,难以取得监管实效。此外,由于《指导意见》对小贷公司退市规定较为笼统,而各省暂行规定对此也并无过多着墨⑩,在实践中,小贷公司退市往往无据可依,乱象丛生。

 

5. 协调性

小贷公司规制缺乏协调性表现在:第一,小贷公司的目标定位与相关财税政策制度之间存在价值冲突。依中央1号文件和《指导意见》,设立小贷公司旨在“有利于增加农户和企业贷款,有利于改善农村金融服务小额贷款公司”,并赋予小贷公司“支农”、“支小”的神圣使命,但是,国家相关财税政策制度并未相应贯彻这些使命。小贷公司并不在财政部和国家税务总局发布的享有财税优惠的金融机构之中⑪。税负高已经成为小贷公司发展的障碍之一,目前小贷公司需要承担25%的企业所得税率,另加约5.56%的营业税和附加。综合计算,小贷公司的税负率高达30%,远高于农村信用合作社3.3%营业税及附加和12.5%的企业所得税。小贷公司的税负高,其经营成本相应也高,只能通过高利率转嫁给借贷人;同时,小贷公司财税政策缺失导致社会福利损失,限制了小贷公司的利润空间,降低了投资者的积极性,迫使小贷公司发生服务“目标偏移”。第二,不同监管当局对小贷公司法律性质的规定缺乏协调性。《指导意见》将小贷公司定位为工商企业而非金融机构;而2009年中国人民银行发布的《金融机构代码规范》中,小贷公司被编列其中,其一级分类编码是“Z其他”,这表示人民银行对小贷公司按金融机构认定;另外,财政部也下文规定小贷公司应执行《金融企业财务规则》等金融财务管理制度,这无疑也是将其当作金融机构来对待。因此,小贷公司到底是金融机构还是非金融机构? 其性质定位亟待厘清。第三,目前金融业在支农方面的统计制度有《涉农贷款专项统计制度》和《农户贷款管理办法》,其中对于相关的统计口径具有较为详细的规定,但是并未明确规定小额贷款公司使用以上两项办法。由此可见,由于相关规制在小贷公司价值目标、财税激励、法律地位、支农统计等方面存在冲突,导致实践中小贷公司目标偏移、行为矛盾、无法协调。

综上所述,选取合法性、规范性、稳定性、可操作性、协调性五个评价指标对小贷公司规制内容进行评估的结果显示:小贷公司规制内容不合法,缺乏应有的规范性、稳定性、可操作性和协调性。小贷公司规制内容问题是小贷公司实践问题的制度根源。

 

(二)小贷公司规制效率评估

如前所述,小贷公司规制效率评估将采用产出导向的DEA方法和表1所列评估指标进行评估。由于DEA模型是根据一组关于输入—输出的观察值来估计有效生产前沿面的,所以需要多组观察值,本文选取中国人民银行《小额贷款公司分地区情况统计表》⑫中每年年末的各省小贷公司数据构成DEA模型前沿面板数据。根据Deap2.1计算得出2010年~2014年我国各省份小贷公司规制效率值,依据该值得出如图1所示的2010年~2014年间小贷公司规制效率值分布趋势。

通过DEA模型得出的技术效率(TE)是生产前沿面上最佳产出与实际产出的比,反映了不同地区小贷公司规制的效率,是评估小贷公司现行规制的综合指数之一。若指数值为1,则该地区DEA有效,表明该地区小贷公司规制较相对比的其他地区更有效率;反之,则该地区DEA无效,表明该地区小贷公司规制效率较相对比的其他地区更差。从全国范围来看,2010年~2014年间,所选取地区的小贷公司规制技术效率的平均值在0.687~0.778 之间,表明整体上小贷公司的规制效率还处于较低的水平,但自2010以来其效率值在不断提高,如图1所示。

BC2模型得出的纯技术效率(PTE)表示在同一规模最大产出下最小的要素投入成本,可以衡量技术无效率有多少是由纯技术无效率所造成的。该指标侧重于反映不同地区小贷公司规制及其管理的运行效率。如图1所示,整体上,全国小贷公司规制的纯技术效率均值相对较低(2010年~2014年均值处于0.691~0.822之间),但是基本上保持了上升趋势,说明小贷公司规制及其管理水平趋于不断完善。

规模效率(SE)表示小贷公司规制投入资源在最大产出下技术效率生产边界的投入量与最优规模下的投入量的比值,可以衡量在现行小贷公司规制下小贷公司的投入资源是否处于最优规模。图1反映了2010年~2014年间小贷公司规制效率值的分布趋势,整体上规模效率(SE) >纯技术效率(PTE)≥技术效率(TE)。在DEA模型中,TE= PTE×SE,并且三者的值都在0~1之间,所以我们可以通过纯技术效率和规模效率来找到技术效率低的原因。图1中的规模效率都很接近于1,所以技术效率值较低是因为纯技术效率值的缘故,即整体上的技术效率低是因为制度的运行效率低造成的,说明全国大部分地区小贷公司规制的运行效率和管理水平较低。

 

综上所述,应用DEA模型对小贷公司规制效率进行评估的结果显示,我国小贷公司规制效率总体不高,各省份之间规制效率水平差距明显。这不仅反映出我国小贷公司规制效率总体不高,也反映出省际间的不同规制对小贷公司资金配置效率影响显著。而规制运行效率低以及管理水平不高是造成大部分地区小贷公司规制效率低下的主要原因。

 

(三)小贷公司规制效果评估

如前所述,小贷公司满足农村金融需求程度、小贷公司在农村金融市场的竞争力、小贷公司可持续发展能力是本文所选取的小贷公司规制效果评估指标,结合实地调研以及依靠政府信息公开获得的相关数据,小贷公司规制效果评估主要包括以下三方面内容。

 

1.小贷公司满足农村金融需求程度

农村金融体系改革最重要的目标在于解决农村融资难问题,因此能否改善农户或农村中小企业的融资条件、促进农村融资活动就成为农村金融体系改革分析的出发点和成效评价的基本标准[50]。但是小贷公司到底在多大程度上满足农民的金融需求呢? 本文选取小贷公司县域以下网点分布比例、人均农户贷款数以及农户贷款比例三个调研数据指标⑬进行分析说明。

金融机构网点的广泛分布是金融机构开展金融服务、满足金融需求的物质前提。小贷公司作为旨在满足农村金融需求的新型金融机构,其对于农村地区的下沉式和广泛性覆盖是检验其对农村金融需求满足程度的重要指标[51]。对表3中统计数据的分析表明,随机抽样的7个市区(地级市)中,有4个地区50%以上的小贷公司直接设置在市区,而县城分布率50%以上只有2个地区,且仅有2个地区的小贷公司分布在乡镇⑭,近70%地区的小贷公司乡镇覆盖率为0。小贷公司网点分布呈现出显著的城市化倾向,嫌贫爱富的特点较为明显,无法满足农村金融的现实需求。
 

 

小贷公司人均农户贷款额以及农户贷款比例两个指标反映小贷公司对农户信贷需求的满足程度。根据表4中人均农户贷款数统计发现:农户通过小贷公司获得的贷款数额并不高,各地人均农户贷款数的差异水平大,已有部分地区开始出现负增长⑮。根据表4中农户贷款比例指标统计发现:20个样本中仅有6个地区的农户贷款占比达30%以上,近一半的地区占比常年保持在20%以下,甚至还有4个地区的占比只有10%左右⑯,这表明小贷公司的目标客户并非农户。对网点分布比例、人均农户贷款数以及农户贷款比例三个调研数据指标的统计分析表明:小贷公司无论是在满足农村金融需求的能力(网点分布)还是提供服务的意愿(农户贷款)都不强,并不能有效满足农村金融的现实需求。

 

2.小贷公司在农村金融市场的竞争力

竞争是市场经济的灵魂,是市场有效性的最根本保证。农村金融组织机构(或活动)之间的有效竞争,是农村金融市场效率提升和农村金融资源优化配置的关键,是农村金融体制改革的基本目标。本研究以小贷公司与其他农村金融机构农户贷款之比作为衡量小贷公司是否促进农村金融市场有效竞争的数据指标⑰,并通过该指标对小贷公司规制效果进行评估。

小贷公司在农村金融市场的主要竞争对手为商业性金融在农村的分支机构、农村合作金融机构 (包括农村信用社、农村合作银行、农村商业银行)以及村镇银行。如表5所示:与商业性金融在农村的分支机构相比,小贷公司农户贷款占比较低,在6个样本中仅有3个超过5%,这表明小贷公司缺乏与农村商业性金融机构竞争的市场实力;与传统农村合作金融机构相比,近80%的样本地区小贷公司占比不足10%,1/3的样本地区占比不超过5%,这表明小贷公司完全无法撼动农村合作金融机构在农村金融市场中的主力军地位;与村镇银行相比,则存在明显的两极分化:经济发达地区小贷公司占比高于村镇银行,经济欠发达地区小贷公司占比不及村镇银行。总而言之,小贷公司在农村金融市场中占比显著不足,目前还无法与农村金融市场中传统的商业性金融机构和合作性金融机构形成竞争,但值得注意的是,小贷公司市场份额呈现逐步扩大的态势,长期发展则将有助于农村金融市场展开有效竞争。

 

 

 

3.小贷公司的可持续发展能力

小贷公司可持续发展是小贷公司实现其规制预设目标使命的基础和前提,对小贷公司可持续发展能力进行评估是小贷公司规制效果评估的重要方面。小贷公司可持续发展能力主要通过小贷公司不良贷款率和盈利能力进行测算。不良贷款率是评估金融机构可持续发展能力的重要标准。但本文调研中发现,各地小贷公司监管部门均不愿公布当地小贷公司的不良贷款率⑱,这反而显示出各地小贷公司不良贷款率的实际状况。盈利能力是企业可持续发展的监测指标,目前普遍采用资本收益率(ROE)和资产收益率(ROA)指标。如表5所示:75%样本地区小贷公司资本收益率常年低10%,明显低于同期其他金融机构资本收益水平⑲;近60%的样本地区资产收益率低于5%,显示样本地区小贷公司可持续发展面临重大考验。

综上所述,小贷公司规制效果评估结果表明,在现行规制框架下,我国小贷公司难以实现自身的可持续发展,无法满足农村金融实际需求,不能促进农村金融市场的有效竞争。与“有效配置金融资源,引导资金流向农村和欠发达地区,改善农村地区金融服务,促进农业、农民和农村经济发展,支持社会主义新农村建设”的小贷公司规制目标相比,小贷公司规制效果差强人意。


五、结 论

规制评估对规制改革与发展意义重大,建立科学、系统、完整的规制评估体系是规制评估的关键。规制内容、效率、效果三维评估体系(CEE)结合静态评估与动态评估,兼容定性评估与定量评估,是对既有规制评估应用实践的突破与创新。运用该CEE三维评估体系对小贷公司规制进行综合评估的结果显示:在规制内容上,现行小贷公司规制内容不合法,缺乏规范性、稳定性、可操作性和协调性;在规制效率上,现行小贷公司规制成本较高,收益较低,资源配置效率不高;在规制效果上,现行小贷公司规制目标难以实现,既难以满足农村金融需求、促进农村金融市场有效竞争,也不能实现自身可持续发展。

提升小贷公司的规制效率和规制效果,必须对现行小贷公司规制内容进行修改完善。首先,必须统一规范小贷公司立法“顶层设计”,加快出台规范小贷公司的国务院行政法规,明确小贷公司“支 农”“支小”的金融机构属性;其次,应修改“凡是省级政府能明确一个主管部门(金融办或相关机构)负责对小额贷款公司的监督管理,并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的,方可在本省(区、市)的县域范围内开展组建小额贷款公司试点”的模糊规定,落实小贷公司的监管主体、监管条件、监管范围和监管程序,建立统一的标准化小贷公司监管信息平台和信用评级系统,建立小贷公司信贷资产分级管理和拨备计提制度,逐步将信用好的小贷公司纳入人民银行征信系统;第三,应为小贷公司提供“支农”“支小”相协调的正向财税制度激励,拓宽信用优质小贷公司融资渠道;第四,应完善小贷公司退市机制,明确高风险小贷公司的风险处置责任和退市程序。总之,必须全面推进现行小贷公司规制“政 策+暂行规定”的供给侧改革,以实现小贷公司规制内容的科学化、规制模式的法治化。


 
(作者感谢西南政法大学经济法学院刘骏同学的资料收集和数据整理工作。)
 


注释


①参见中国人民银行《2016年小额贷款公司统计数据报告》。
②参见《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》(国办发[2013]107 号文):我国影子银行主要包括三类:一是不持有金融牌照、完全无监管的信用中介机构,包括新型网络金融公司、第三方理财机构等。二是不持有金融牌照、存在监管不足的信用中介机构,包括融资性担保公司、小额贷款公司等。三是机构持有金融牌照、但存在监管不足或规避监管的业务,包括货币市场基金、资产证券化、部分理财业务等。
③所谓规制(Regulation) ,是指各级政府的规制机构用以对私部门(企业或公民) 的行为施加义务、进行限制或提出要求的法律文件的总称,包括正式的法律制度(如法律、行政法规、规章等)和非正式的法律制度(如政策、计划指导、行政命令、各级政府普遍采用的准则,以及由政府授权的自我规制机构等非政府机构制定的规则等)。
④参见《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(中发[2004]1号)“要从农村实际和农民需要出发,按照有利于增加农户和企业贷款,有利于改善农村金融服务的要求,加快改革和创新农村金融体制。鼓励有条件的地方,在严格监管、有效防范金融风险的前提下,通过吸引社会资本和外资,积极举办直接为‘三农’服务的多种所有制的金融组织。”《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》(中发[2005]1号) 2005年又在中央1号文件中明确提出,可以探索建立由自然人或企业发起的小额信贷组织。2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发[2006]1号)明确提出“大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织”。
⑤DEA方法是以决策单元( Decision Making Unit,DMU) 的投入、产出指标的权重系数为优化变量,借助于数学规划将决策单元投影到DEA前沿面上,通过比较决策单元偏离DEA前沿面的程度来对决策单元的相对有效性做出综合评估,并可获得许多反映决策单元的管理信息。
⑥参见《指导意见》在关于“小额贷款公司的设立”中明确规定:“申请设立小额贷款公司,应向省级政府主管部门提出正式申请,经批准后,到当地工商行政管理部门申请办理注册登记手续并领取营业执照。此外,还应在五个工作日内向当地公安机关、中国银行业监督管理委员会派出机构和中国人民银行分支机构报送相关资料”;另外,各省市自治区《暂行规定》中也明确了小贷公司设立必须经过有关部门的批准。
⑦参见《行政许可法》第14条:“本法第十二条所列事项,法律可以设定行政许可。尚未制定法律的,行政法规可以设定行政许可。必要时,国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后,除临时性行政许可事项外,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律,或者自行制定行政法规”。第15 条:“本法第十二条所列事项,尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的,应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章,不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可,不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其他地区的商品进入本地区市场”。
⑧各省小贷规制文件数量来自于课题组通过申请行政公开等途径所进行的统计。
⑨比如针对主发起人资格,辽宁省一级政府就出台4个文件,分别是《辽宁省小额贷款公司试点暂行管理办法》(2008)、《关于调整小额贷款公司发起人资格等有关问题的通知》(2009)、《关于调整小额贷款公司主发起人及其关联方持股比例等有关问题的补充通知》(2010)、《关于放宽小额贷款公司主发起人变更条件的通知》(2014),这4个文件中对于发起人的条件要求都不同,并且每个文件出台的时间间隔也较短。
⑩如安徽的《安徽省小额贷款公司试点管理办法(试行) 》中专章规定了“机构变更与终止”,对于小贷公司退出做出了规定;浙江省在《浙江省小额贷款公司试点暂行管理办法》第34条规定了小贷公司解散的情形,近期又出台了专门的规定《省金融办关于建立小额贷款公司平稳有序退出机制的通知》。
⑪除了财政部于2009年发布的《关于开展县域金融机构涉农贷款增量奖励试点工作的通知》以及《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》第4条“财政部对上年贷款平均余额同比增长,且达到银监会监管指标要求的贷款公司和农村资金互助社,上年贷款平均余额同比增长、上年末存贷比高于50%且达到银监会监管指标要求的村镇银行,按其上年贷款平均余额的2%给予补贴”的规定之外,国家未出台任何针对小贷公司的其他财税优惠政策。
⑫央行自2010年6月起开始我国的《小额贷款公司分地区情况统计表》,开始为半年公布一次数据,自2011 年起每季度公布一次数据。
⑬要满足农村的金融需求,必须具备提供服务的能力和意愿,网点分布能够较好地反映服务能力,农户贷款提供数目和占比以及发展态势可以反映提供服务的意愿,所以笔者调研主要选择这三个指标。
⑭根据课题组调研发现,小贷公司分布在村镇的只有宁波和徐州,而宁波和徐州的小贷公司分布到了村镇是因为所处地区经济发达,城镇化、工业化水平高的原因。
⑮此处统计的数据均根据各地小贷公司监管机构或小贷公司协会网站公布数据统计。因为公布日期不同和公布数据不全,所以此处数据与其他引用的年末数据有出入。市区是指地级市的城区,县城是指包括县级市在内的县城区域,乡镇是包括村组在内乡镇地区。
⑯如徐州、新乡、吉林地区在2012年~2013年间的人均农户贷款数出现了小幅下滑。
⑰如合肥、铜陵、蚌埠、吉林4个地区的农户贷款常年保持在占10%左右。
⑱农村金融机构主要通过吸储和放贷来进行竞争,而小贷公司并不吸收存款,所以只能通过放贷情况来展开,农户贷款是其农村贷款业务开展情况的集中体现,故选取这一指标。
⑲课进题组曾在浙江温州、四川南充、湖北恩施进行实地调研,调研中三地金融办均未提供不良贷款率;笔者另外通过政府信息网络公开平台向大部分能够进行网上申请政府信息公开的政府部门申请相关信息,部分政府未作出回应,部分地区(如陕西渭南、广东惠州、江苏徐州、浙江衢州、黑龙江佳木斯、 河南新乡、湖南益阳、内蒙古呼伦贝尔、贵州黔南等地区)提供了一部分小额贷款公司信息,但也未提供不良贷款率,有部分地方甚至以申请不良贷款率等信息涉密为由拒绝公开所有信息。
⑳根据温州小贷公司协会统计,银行等金融机构的资本收益率近20%。
 


参考文献


[1]JUSTIN YIFU LIN.An economic theory of institutional change[J].Cato Journal(Spring/Summer),1989,9( 1):1-33.
[2]陈斌彬.完善我国小额贷款公司法律监管的思考[J].南方金融,2009(12):52-54.
[3]王建亚,马鹏飞.对我国小额贷款公司法律监管问题的思考[J].金融理论与实践,2011(6):68-72.
[4]汪彩华,刘哲.小额贷款公司发展的法律障碍及对策分析[J].前沿,2011(3):97-101.
[5]杨峰.农村小额贷款公司的制度约束与发展建议[J].商业时代,2011(35):73-74.
[6]杨林生,杨德才.小额贷款公司可持续发展的制度约束与对策建议[J].经济问题,2014(2):79-84.
[7]胡金焱,梁巧慧.小额贷款公司发展的省际差异:2009 -2013 年[J].改革,2014(8):131-140.
[8]王家传,冯林.农村小额贷款公司营运成效与发展方略——以山东省为例[J].农业经济问题,2011(7):54-61.
[9]李永平,胡金焱.设立小额贷款公司的政策目的达到了吗? ——以山东省为例的调查分析[J].山东社会科学,2011(1):82-87.
[10]何广文,杨虎锋,张群等.小额贷款公司的政策初衷及其绩效探讨——基于山西永济富平小额贷款公司案例的分析[J].金融理论与实践,2012(1):4-10.
[11]冯爱林.当前小额贷款公司经营状况调查与政策支持发展思考[J].武汉金融,2013(9):54-56.
[12]邢道均,叶依广.农村小额贷款公司缓解农村中小企业正规信贷约束了吗? ——基于苏北五市的调查研究[J].农业经济问题,2011(8):61-69.
[13]卢亚娟,孟德锋.民间资本进入农村金融服务业的目标权衡——基于小额贷款公司的实证研究[J].金融研究,2012(3):68-80.
[14]何广文,杨虎锋.小额贷款公司制度目标及其实现路径探讨[J].农村金融研究,2012(6):10-14.
[15]龙华平,金敏敏.小额贷款公司与地方经济互动研究——基于贵州省的实证分析[J].经济问题,2012(10):106-109.
[16]刘冲,石文华,王树春.小额贷款公司发展的变异:东营案例[J].金融发展研究,2010(11):26-30.
[17]朱乾宇,徐健鹏,吕成哲.我国小额贷款公司的发展与效果评价[J].投资研究,2012(6):152-157.
[18]何剑伟.小额信贷商业化中的目标偏移——一个理论模型及西部小额贷款公司的经验研究[J].当代经济科学,2012(4):73-79.
[19]周孟亮,李明贤,孙良顺.“资金”与“机制”:中国小额信贷发展的关键[J].经济学家,2012(11):94-101.
[20]游龙,张珩,罗剑朝.小额贷款公司运行效率比较分析——基于陕北和关中36个样本的实地调查[J].生产力研究,2013(10):67-70.
[21]胡金焱,姜斐然.小额贷款公司目标偏移:鲁省个案[J].改革,2015(11):105-115.
[22]王煜宇.我国金融监管制度供给过剩的法经济学分析[J].现代法学,2014(5):61-69.
[23]李德国,蔡晶晶.西方政策评估技术与方法浅析[J].科学学与科学技术管理,2006(4):65-69.
[24]梅黎明.西方国家的规制影响评价及其启示[J].江西社会科学,2009(3):179-183.
[25]EUROPEAN COMMISSION.Communication from the commission on impact assessment[R].Brussels: Commission of the European Communities,2002:8-17.
[26]OECD PUBLIC GOVERNANCE AND TERRITORIAL DEVELOPMENT DIRECTORATE.Regulatory reform: experience from OECD countries[R].Paris:OECD,2005:6-20.
[27]汪全胜.立法的合法性评估[J].法学论坛,2008(2):44-50.
[28]汪全胜. 立法技术评估的探讨[J]. 西南民族大学学报: 人文社会科学版,2009(5): 85-91.
[29]汪全胜.立法的可操作性评估[J].山西大学学报:哲学社会科学版,2009(4):102-108.
[30]汪全胜.我国立法成本效益分析制度构建的困境及出路[J].安徽师范大学学报:人文社会科学版,2014(4):450-457.
[31]汪全胜,金玄武.论构建我国独立第三方的立法后评估机制[J].西北师范大学学报:社会科学版,2009(5):96-101.
[32]席涛.立法评估:评估什么和如何评估(上)——以中国立法评估为例[J].政法论坛,2012(5):59-75.
[33]席涛.立法评估:评估什么和如何评估(下)——以中国立法评估为例[J].政法论坛,2013(1):21-32.
[34]王称心.立法后评估标准的概念、维度及影响因素分析[J].法学杂志,2012(11):90-96.
[35]郑宁.我国行政立法评估制度的背景与价值探析[J].行政法学研究,2010(4):127-132.
[36]李瑰华,姬亚平.行政立法评估制度论析[J].江西社会科学,2013(7):160-164.
[37]赵雷.行政立法评估之成本收益分析——美国经验与中国实践[J].环球法律评论,2013(6):132-145.
[38]蒋红珍.政府规制政策评价中的成本收益分析[J].浙江学刊,2011(6):136-144.
[39]张蕴萍.供给侧改革:中国垄断行业政府规制体制改革的新动力[J].理论学刊,2016(5):61-66.
[40]肖兴志,何能杰.英国规制影响评价体制与启示[J].云南财经大学学报,2008(4):24-32.
[41]张会恒.规制影响评估研究进展[J].经济学动态,2010(1):97-101.
[42]蒋海洪.政府规制影响评估制度的法经济学思考——以医疗器械规制评估为例[J].广东财经大学学报,2013(2):78-86.
[43]陈垚,黄顺良.基于不确定性理论的食品安全规制影响模糊随机评估[J].经济体制改革,2014(3):115-119.
[44]俞荣根.不同类型地方性法规立法后评估指标体系研究[J].现代法学,2013(5):171-184.
[45]俞荣根.地方立法后评估指标体系研究[J].中国政法大学学报,2014(1):46-57.
[46]马克斯·韦伯.论经济与社会中的法律[M].张乃根,译.北京:中国大百科全书出版社,1998:70-78.
[47]G·拉德布鲁赫著.法哲学[M].王朴,译.北京:法律出版社,2005:73-74.
[48]JACOBS S.Current trends in regulatory impact analysis:the challenges of mainstreaming RIA into policy-making[M].Washington DC:Jacobs and Associates,2006:15-23.
[49]中国人民银行成都分行课题组.贫弱地区农村金融制度绩效研究——甘孜州案例分析[J].金融研究,2006(9):15-29.
[50]洪正.新型农村金融机构改革可行吗? ——基于监督效率视角的分析[J].经济研究,2011(2):44-58.
[51] 吴晓灵.中国小额信贷蓝皮书(2009-2010)[M].北京:经济科学出版社,2011:27-69.