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日本农村政策性金融制度改革与创新

 

日本市场经济高度发达,同时也是一个人多地少、资源匮乏的国家,农业生产以个体经济和农户小规模经营为主要特征。虽然农业在日本国民经济中的占比不高,但仍受到日本政府的高度重视,其基础性地位并没有因自然禀赋的不足而受到削弱。

为实现日本农业的健康发展,日本通过一系列政府主导的农村金融制度变革与创新,形成了当下以合作性金融为主导,政策性金融为辅助的农村金融体系。在整个日本农村金融体系形成的过程中,政策性金融扮演了重要的角色。

透视日本农村政策性金融制度演进,有助于我们深入了解日本农村金融体系的形成与发展,为推动我国农村金融制度改革与创新提供有益借鉴。

日本的农村政策性金融主要围绕日本政策金融公库的农林渔业食品事业部(Agriculture, Forestry, Fisheries and Food Business Unit, AFFFU,其前身为农林渔业金融公库)进行。二战结束后,日本为解决粮食供应不足的问题,于1952年制定《农林渔业金融公库法》。依据该法,日本政府于1953年全额出资设立农林渔业金融公库,并创设出土地改良资金、造林资金、渔业造船资金等多种形式的金融信贷产品来为经营农林渔业的个人及法人发放长期低息贷款,以促进日本农林渔业的发展。农林渔业金融公库为当时日本唯一一家专门支持农林渔业发展的农业政策性金融机构和日本政府主导农村投融资的核心金融工具,并直接接受日本政府的领导,其总裁和监事的任命须经由主管大臣经内阁同意后任命,而副总裁和副监事则由总裁经主管大臣同意后任命。作为政府领导下的农业政策性金融机构,农业渔业金库的业务开展呈现出明显的需求跟随型特征。政府在不同的历史阶段赋予了农林渔业金库不同的信贷支持方向。因而,农林渔业金库的信贷业务发展也大致可分为四个阶段。

1.战后恢复阶段(1953-1960)二战结束后,日本出现严重的外汇短缺问题,在粮食进口受阻,国内粮食又无法满足国内需求的情况下,农林渔业金库的主要任务是为增加粮食生产、实施土地改良和维持生产力发展等提供必要的资金支持,其信贷资金也主要投向了农地开垦、改良和灌溉设施建设等农业生产领域。

2.农业经济发展的调整阶段(1961-1975)经历了十余年的战后恢复,日本的经济发展重新进入正轨。经济的高速发展拉大了农业与其他产业的差距,农业生产者的生活水平明显落后于其他产业的从业者,社会公平问题开始引起日本当局的注意。1961年日本颁布《农业基本法》,该法作为日本农业领域的基本法律制度,其目标在于推进农业现代化、合理化发展,提升农业生产者生活水平,降低农业发展、农业生产者生活水平与其他产业及其从业者生活水平的差距。《农业基本法》明确了政策性金融对支持农业发展的重要性。为落实《农业基本法》,农林渔业金融公库在这一阶段的支持重点和业务范围有了较大的改变,扩大到与农业生产和农村生活直接相关的农业机械、流动设施等项目上。

3.平稳发展阶段(1976-1990)日本的农业经济在《农业基本法》的制度支持下得到了快速的发展,农产品产量也得到了大幅度的提升。到了二十世纪七十年代末期,日本国内农产品的供求关系出现了逆转,主要农产品出现了供大于求的情况。在此情况下,日本农业经济开启了重大调整,逐步由原来的内向型经济模式转向外向型经济模式。此时农林渔业金融公库的支持重点转向农产品的加工和贸易流通领域,并积极通过农业信贷支持来培养、提升日本的农业竞争力。

4.低速发展阶段(1991-至今)二十世纪九十年代,日本经济泡沫破裂,经济发展进入调整期。农业经济受到宏观经济发展及国际农业竞争的影响,也出现了持续的低迷,农业生产者数量逐年呈现下降趋势,农业基础大大削弱,相应的社会问题也慢慢滋生。为扭转农业经济衰退的情势,日本于1999年颁布了《粮食农业农村基本法》来取代1961年制定的《农业基本法》。《粮食农业农村法》将增加国内农业生产作为日本基本的农业政策,强调政府在粮食、农业、农村发展问题中的职责,要求政府通过法律制度创新、财政以及金融等方面为农业经济发展提供政策支持。为具体落实《粮食农业农村基本法》,日本政府在2000年出台了《粮食农业农村基本规划》,将农村政策性金融纳入基本规划框架内。此后的2005年和2010年,日本政府对《粮食农业农村基本规划》作出了两次修改,进一步明确农业渔业金融金库(日本政策金融公库农林渔业食品事业部)在农业经济发展中的地位和任务。在此背景下农林渔业金融公库将贷款的重点转移到扶持核心农户、稳定农业经营、确保食品供给、强化农业基础设施建设、提高农业综合产出率、提供农业人口收入等方面。

政策性金融体系在推动日本农业经济从二战后恢复并快速发展起到了至关重要的作用,同时也造成了一定的负面影响。过于强大的政策性金融体系对私营金融部门产生了挤压。相对低效的运营模式也加重了国民经济负担和政府运营成本。在此背景下,日本启动了对政策性金融机构的改革,这直接影响了日本农村政策金融体系的发展。

1998年日本出台《中央省厅等改革基本法》,开启了日本政策性金融机构组织机构的大规模合并重组;为减轻财政负担,2000年出台《行政改革大纲》,决定对政策性金融机构的业务和组织形式进行改革; 2001年出台《特殊法人等改革基本法》以及《特殊法人等的整合与合理化计划》,开始了对包括农林渔业金融公库在内的政策性金融机构的实质性改革,并将政策性金融机构定位为民间金融机构的辅助和补偿; 2005年日本政府制定了《政策金融改革基本方针》,该文件指出政策性金融的作用已基本结束,提出大幅度精简政策性金融。《政策金融改革基本方针》规定了政策性金融的基本原则,将政策性金融机构的业务范围限制在对中小微企业的支持、对国策上重要的海外资源采购和为确保国际竞争力不可或缺的金融支持以及对发展中国家的日元贷款,并将农林渔业金融公库的功能进行了清理,保留资本市场无法替代的对农林渔业的超长期低息融资贷款、对中小微型企业十年以上的长期贷款,食品产业贷款领域则取消对大型企业的贷款业务。同时,《政策金融改革基本方针》还规定了政策性金融机构合并方案,将农林渔业金融公库与国民生活金融公库、中小企业金融公库、冲绳振兴开发金融公库、国际协力银行五个机构实施合并,其他政策性金融机构废除或进行民营化改革。 2007年日本出台《株式会社日本政策金融公库法》,农林渔业金融公库与其他四家政策性金融机构合并成立日本政策金融公库,在日本政策金融公库内设立农林渔业食品事业部承接农林渔业金融公库的政策性金融功能。《株式会社日本政策金融公库法》再次将政策性金融的功能定位为民营金融机构的补充。

通过对日本农村政策性金融制度演进的分析,我们不难看出日本农村政策性金融在整个日本农村金融体系形成过程中的角色演变——从战后的主导者到现如今的辅助者。在不同的历史阶段中,日本农村政策性金融通过一系列制度改革与创新,主动调整并适应日本农村金融发展的现实需要,始终发挥着自己的重要作用。