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农村金融的源与流

作为历史悠久的农业大国,几千年的封建集权统治、小农经济以及农耕文明为我国农村金融深深地烙下了“中国特色”的印记。①经过数千年的历史变迁,农村金融已经成为影响农村经济发展的关键因素,但目前我国农村金融的发展尚不能充分满足农村经济的现实需求,无法为农民、农村、农业的发展提供有效支持。要走出农村金融发展的现实困境,首先应把握农村金融的“中国特色”,只有在认清“中国农村金融由何而来”的基础上,才能更好地解决“中国农村金融往何处去”的问题。基于此,本文以信贷为主线简单梳理我国农村金融形成与发展的基本脉络,回根溯源,以了解我国农村金融的历史语境。

一、溯源:小农经济模式下的农业金融

(一)从实物借贷到高利贷的演进

实物借贷是我国最原始的金融交易形式。随着财产私有化,为实现财富余缺的调整,私人间的借贷行为自然而然地发生。至春秋时期,以粟、牲畜等生活生产资料为标的物的借贷行为已经十分普遍。货币的出现更推动了古代金融制度的发展,私人借贷的内容逐渐丰富,民间借贷还需订立契约,以国赋为收取利息的标准。事实上,春秋战国时期已经出现了“高利贷”,《国语•晋语八》中就记载了晋国大夫“假贷居贿”(即通过出借财物而取利)的现象。关于古代高利贷的利息,《管子》中描述为“倍贷”、“取倍称之息”,一般认为当时利率普遍高达50%以上。②随着金、银、纸币等货币形式的发展,古代金融机构也不断丰富,如典当行、钱庄、清代银号、账局、票号等。

(二)传统农贷制度的形成与发展以国家信用为基础的农业信贷也不断发展,《左传•襄公》中就记载了宋国发生饥荒,司城子罕向宋平公请求拿出公粮借给百姓的事迹。③此外,《周礼•地官•泉府》记载,西周时期已经出现了管理国家农贷的“泉府”,负责货币形式的“泉贷”。综合史料来看,最初的国家信用分为“赊”和“贷”,“赊”一般为不计息的消费性开支用途的借贷(如祭祀、治丧),“贷“为计息的生产性用途借贷。④西汉时出现了以种子、粮食、犁等为内容、用于灾后支持农业生产的“赈贷”,并实行土地假贷政策,以动员贫民开发荒地。隋唐时期,隋文帝开创了“义仓”,劝民缴纳粟麦以用于荒年赈济。至北宋,便出现了著名的“青苗法”,实施“青苗法”一方面是为政府创收,改变当时积贫的局面,另一方面也是为抑制民间高利贷,帮助农民进行农业生产,但无奈其自身就是一种高利贷,无形中加剧了百姓的负担。元明清时期,各朝基本延续前朝的政策,仍以救济性农业信贷为主。

小农经济下的古代农业金融围绕农业生产而进行,一方面,国家为巩固政权实施政策性、救助性的农贷制度,以满足贫困型农户季节性、生产性金融需求;另一方面,由于正规金融有效供给的不足,以高利贷为主要形式的民间借贷持续存在。在封建集权统治下,受“重农抑商”思想及朝代更迭的影响,由于无法形成持续稳定的货币信用体系与良好的制度环境,农村金融在数千年的封建社会中难以得到充分且持续的发展。

 

二、形成:近代农村金融的产生与发展

(一)近代农业专业银行的兴起

清末,鸦片战争打开了封闭已久的国门,随着西方现代金融制度的传入,国人开始兴办商业银行,并开始发展兼营农业金融的实业银行。1908年,清政府颁布了《殖业银行条例》规定了殖业银行以“放款于农业、工业”为宗旨,主营抵押贷款业务,有调剂农业资金之功能,有学者称其为“我国近代农业金融之始”。 ⑤

民国初年,北京政府先后拟定《劝业银行条例》、《农工银行条例》,并于1915年由财政部与京兆财政厅垫资成立通县农工银行、昌平农工银行,经营以不动产、不易变坏的农产品、渔业权以及公债票为抵押的农业贷款业务。随后,在上海、天津等地成立了十多家农工银行,但由于这些银行大部分资本微薄,为维持生存最终违背其设立初衷,将资金从事商业投资,偏离支农目标。国民政府上台后,面临连年战争带来的财政危机与经济萧条,尤其是农村经济的崩溃,⑥不得不采取一系列措施挽救几近枯竭的农村金融。第二次国内革命时期,国民政府统治区域内地方政府开始组建农民银行,1928年正式成立的江苏省农民银行为首家农民银行,专门放贷给农民合作社与农民。随后,又出现县农民银行、农民放贷所等组织形式。

与此同时,中国共产党的工作重心由城市转向农村,在根据地开展“打土豪、分田地、废除封建剥削和债务”的运动,并实施农村金融改革,建立根据地银行、农民银行,设立合作信用社,打击高利贷,实行减息方针,这些措施极大程度上改善了农民面临的信贷环境,促进了农村金融的发展。而1947年《土地法大纲》的颁布,废除了封建土地制度,更使农村金融的经济基础发生了彻底的改变。

(二)近代农村信用合作社的出现

由于农工银行并未发挥预期的效果,中国农村金融要得到发展不得不探寻其他出路。随着五四运动后合作思潮的传入,合作主义一度被视为新的“良药”,农村合作运动随之兴起。1919年,被国民政府称为“中国合作之导师”的薛仙舟在上海创办“上海国民合作储蓄银行”,这是我国第一个信用合作社。⑦在这一阶段,慈善团体华洋义赈会在农村也展开了自下而上推动合作金融的尝试,拟定《农村信用合作社章程》⑧以指导农村信用合作社的发展,由于华洋义赈会不是一类金融机构,而是慈善团体,因此这一时期的信用合作社具有自发性与救济性的特征。

此后,国民政府将推进合作信用社作为农村金融政策的一部分1931年由实业部指定《合作运动方案》,后又颁布《合作社法》,在政府的推动下农村合作金融有了发展的初步基础。

近代专门农村金融机构的出现,标志新的农村金融制度在中国正式出现,也意味着我国农村金融制度的转型。由于政局动荡、战争不断,这一时期农村金融的发展呈现出纷乱复杂的特点:首先,由于土地制度混乱、产权结构的不明晰无法建立稳定的土地抵押制度,加之政府政策的变动,该时期以短期性、运动式的农村金融改革为主;其次,在国民政府时期由于农村金融机构建设缺少政府的必要支持,内部治理机制的不合理,各农工银行、农民银行过早、过度的商业化,偏离支农目标;最后,近代农村合作金融尽管基本成型,但由于农民缺少合作精神,加之内部组织结构体系的不健全,在发展中面临诸多问题。

 

三、阻滞:新中国成立后农村金融的曲折探索

新中国成立初期至计划经济时期,国家为复兴经济实施了高度集中的金融体制,中国人民银行最初作为仅有的金融机构,对全国金融业务实行统一经营管理,既是市场主体也是监管主体。此后,为支持发展农村经济,逐步将金融业务延伸至农村地区,在人民银行领导下以农业银行为主导、农村信用合作组织为基础的正规农村金融体系建立起来,而高利贷、合会等非正规金融形式尽管受到打压与取缔,但也少量存在。

1951年第一届全国农村金融工作会议上,首次强调力抓农村金融工作和发展农村信用社的任务,人民银行还下发了《农村信用合作社章程准则草案》、《农村信用互助小组公约草案》等文件,明确信用社的性质是“农民自己的资金互助组织”,在制度保障下农村合作金融发展初具规模。⑨但随后受“大跃进”运动的影响,1957年后农村信用社从“民办”走向“官办”,信用社交由人民公社与生产大队管理,文革期间又交给贫下中农管理委员会,管理混乱,逐渐沦为中央政府搁置基层的金融工具。⑩

1955年成立农业银行在指导农村信用合作社的同时,对合作经济组织及农民进行农业贷款。但由于受政府政策影响及其与人民银行分工冲突,被国务院“三撤三立”。⑪受到国民经济体制的制约,农业银行在这一阶段并未能发挥应有的作用。

整体来看,从新中国成立至改革开放前,农村金融甚至整个农村经济的发展都受到政府的严格管控,长期让位于、服务于工业部门与城市建设,在政府的掌控下曲折发展。

 

四、新生:改革开放后农村金融的重构与发展

(一)重构阶段

改革开放后,随着政治环境改善,计划经济体制结束,市场经济逐步建立,农村金融在这一阶段迎来了新生。

1979年,国家恢复农业银行,并将农村信用社定性为农业银行的基层机构。1984年国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》,恢复农村信用社的“三性”属性⑫,并作为农村合作金融组织在农业银行领导下逐渐“去官办化”,独立开展存贷业务,还成立了县级联社,农村合作性金融至此得以恢复。

随着社会主义市场经济体制的建立,1993年,开展农村信用合作社股份合作制改革试点,在产权清晰、政企分开、自主经营、自负盈亏等“独立性”方面进行探索。1994年,成立农业发展银行,经营从农业银行剥离出来的政策性农村金融业务。⑬1996年,《国务院关于农村金融体制改革的决定》正式出台,提出“建立和完善以合作金融为基础,商业性金融、政策性金融分协作的农村金融体系”。⑭

此后,农信社交由人民银行监管,与农业银行“脱钩”,农信社成为独立的合作金融组织。⑮而农业银行最终实现商业化转型,同时邮政储蓄银行也出现在农村金融市场。 至此,以合作性金融为基础,涵盖商业性金融、政策性金融以及非正规金融的农村金融体系初现雏形。

(二)发展阶段

2003年,国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》,开启了农信社新一轮改革。2006年,国务院及金融监管部门又出台了一系列文件放开农村地区金融市场准入,为农村金融的发展注入新活力。2007年全国金融工作会议上,国务院提出了农村金融改革的总要求,即加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。⑯此后,以村镇银行、小额贷款公司为代表的新型农村金融机构发展迅速,目前村镇银行已将发展到5532家,小额贷款公司更是“遍地开花”。农村互联网金融、农业供应链金融等新农村金融业态的发展不断丰富了农村金融市场,农村保险市场也得到初步发展,国家更积极支持涉农企业发行上市和新三板挂牌、融资,培育农村证券市场,农村金融发展进入新的历史阶段。

 

五、反思:中国农村金融应“流”向何处

纵观中国农村金融的历史变迁,可以发现以下几点特征:一是农村金融的形成与发展主要围绕农业信贷,至今我国农村保险市场、证券市场仍不健全;二是农村金融的发展离不开政府自上而下改革的外力推动,呈现出明显的被动性,并非自生自发;三是政府主导下的农村金融供给与现实金融需求经常发生错位,由此导致金融资源的错配;四是在农村金融演进过程中,没有培育出成熟的中介结构来调和“国家--农户”的利益冲突⑰;五是忽视农村金融法制化的重要性,尽管存在一些成文法令,但大多是政策性、临时性的,不具备强制性与持续性。

尽管目前农村金融发展呈现出繁荣之势,但农村金融需求依旧得不到有效满足。如本文开篇所言,要走出农村金融发展的困境,首先要把握农村金融的“中国特色”。在了解农村金融发展的特征后,结合现实问题,本文就“中国农村金融往何处”这一问题作如下思考:

01 一是农村金融的主流是商业化还是合作化的问题。随着农村信用社的股份制改革,农村合作金融并未发挥应有的基础性作用,政策性金融也严重缺位,而商业性农村金融在市场中占据明显的优势地位。而商业性金融天生“嫌贫爱富”,真正需要资金的农户往往难以获得金融资源。因此,如果以商业性农村金融为主流,若缺少必要的制度约束与激励,否则必然如民国时期农工银行一样,过度商业化使农村金融偏离支农目标。从美国、孟加拉国等域外经验来看,合作金融更能使农村金融焕发生机,还能促进农业产业化发展,但由于中国传统社会先天存在社会组织不发达、自给自足式小农经济决定了农户之间相互独立,缺少合作之共同精神,我国农村合作金融的发展依赖政府自上而下的推动。如何激励当前形如“一盘散沙”的农户实现组织化,同时分散合作金融的内生风险?这是农村金融发展不得不解决的问题。虽然目前农村金融体系朝着多元方向发展,但本文认为,在解决农村合作金融前述问题的条件下,实现合作金融在农村金融市场中占据主导地位比农村金融商业化更能使农村金融发挥支农价值。

02 二是农村金融法制化问题。法律具备引导、激励、规制等功能,农村金融历来忽视立法的重要性,未能给农村金融发展提供稳定的制度环境。如上文所述,商业性农村金融与合作性金融的发展需要制度的约束与激励,但农村金融法制化的作用远不止于此。首先,通过立法可以设定市场准入标准与运行规则,保障农村金融市场主体内部治理与市场行为的规范;其次,法律可以超于行政权之上约束政府行为,防止政府过度干预下农村金融资源的错配;再次,农村金融法制化还能通过有效的制度设计健全“国家—农户”之间的中间结构,通过明晰产权制度、优化委托-代理机制等协调利益冲突;最重要的是,农村金融法制化能够以法律的稳定性、强制性、确定性及科学性保障农村金融发展的可持续性。因此,接下来的农村金融改革应当遵循“需求分析--功能定位--制度设计--法律规范”的思路,向法律制度建设层面深化。⑱

03 三是非正规金融规制问题。以争议最大的高利贷为例,高利贷自古延续至今,可以算是留存得最完整的农村金融信贷形式了,尽管一直受到国家政策的严格管控甚至打压,但仍旧“生生不息”。为何官方努力推行的“低息甚至无息”政策性农村金融、合作性农村金融形式不能持久延续,反而对农户负担最严重、最“显失公平”的高利贷却发展至今仍屡禁不止?除了可获得性高、担保条件低之外,是否还有其他原因?合作性农村金融、政策性农村金融以及现存合法的商业性农村金融形式如小额信贷是否具备替代民间高利贷的可能?本文认为在厘清前述问题的答案后,再讨论高利贷的存废问题才具有意义。而非正规金融实质上是传统农业金融中民间信用的延续,在正规金融尚不能有效满足农村金融需求的情况下,非正规金融的规制应更倾向于引导而非一味压制。此外,基于农村金融与农业经济的高风险性,我国应加快农村保险市场的培育以建立市场化的风险分散机制。概言之,农村金融未来发展应建立在法制化的基础上实现市场化,以现实金融需求为导向,改变历来对政府的路径依赖,助力农民、农业、农村的发展。

 

注释


①封建集权统治下,统治者为维护政权、便于社会控制,基于“小农过贫则造反,过富则独立”的考量,追求的是小农经济“不富不贫“的均衡状态,更多的是对维生边缘的贫困农户投放救助性信贷,但执行过程中被地方官员贪腐挪用,造成供需错配,也奠定了农村金融发展依赖政府自上而下强制性变迁的基调,;而小农经济是以家庭为单位的小规模自然经济,靠天吃饭,自给自足,以生存需求为主,由此形成的农耕文明强调“以农为本”、“重农抑商“,这就决定了农村金融的封闭性与落后性。
②姚遂主编:《中国金融史》,高等教育出版社,2007年版,第52页。
③参见《左传·襄公·襄公二十九年》:“宋亦饥,请于平公,出公粟以贷,使大夫皆贷,司城氏贷而不书,为大夫之无者贷。宋无饥人。”
④姚遂主编:《中国金融史》,高等教育出版社,2007年版,第49-50页。
⑤龚关:《国民政府于中国农村金融制度的演变》,南开大学出版社,2016年版,第68页。
⑥甲午战争后,基于一系列不平等条约,中国在对外贸易上长期处于劣势,巨额的入超加剧了农村资金流向城市,加之天灾人祸与苛捐杂税,农村土地抛荒,农产品减产,农民收入急剧减少。
⑦类淑志:“中国农村金融体系的变迁与重构”,复旦大学博士论文,2004年,第52页。
⑧张镜予:《中国农村信用合作运动》,商务印书馆,1930年版,第12-15页。
⑨据统计,至1952年年底,全国共有信用合作社1766个,信用互助组5239个,供销社信用部1126个。
⑩万宣辰:“中国农村金融发展研究”,吉林大学博士论文,2017年6月,第28页。
⑪中国农业银行经历了三次设立及撤销。1951年7月,农业银行获批成立。1952年,因“三反”运动又被撤销。1955年,中国农业银行再次成立,归中央人民银行管辖,主要负责开展农村金融工作。1957 年,国务院又将农村金融业务划为中国人民银行。1963 年,中国农业银行再次在成立。1965 年,再次将中国农业银行与中国人民银行合并。
⑫即“组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性”。
⑬主要为农副产品收购、农业基本建设和农业综合开发提供贷款。
⑭中共中央文献研究室:《十四大以来重要文献选编(下)》,人民出版社,1997年版。
⑮2003年国务院印发《深化农村信用社改革试点方案的通知》开启了农村信用社全面改革的帷幕,这两年按照“改制+改造”基本思路,对农信社的产权制度和治理结构进行改革,在这一过程中,部分农村信用社与农村合作银行转制为农村商业银行。
⑯如:《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》、《村镇银行管理暂行规定》等。
⑰张杰(1998)指出,在西方,国家(上层结构)和老百姓(下层结构)并不是直接面对,而通常要经过一个中间结构。这个中间结构包括市场结构、法律结构和产权结构,通过中间结构可以调和国家与农户的矛盾。参见:张杰,“解读中国农贷制度“,《金融研究》,20004年第2期,第4页。
⑱王煜宇:“中国特色农村金融法律制度:历史语境、现实障碍与未来选择“,《浙江社会科学》,2011年第2期,第38页。