本文为全国政协委员王煜宇在2018两会上的提案

王煜宇：

全国政协委员
中国金融法治研究中心主任
二级教授

“没有全民健康，就没有全面小康”。党的十九大报告要求“实施健康中国战略。完善国民健康政策，深化医药卫生体制改革，全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系，健全现代医院管理制度。”新一轮医药卫生体制改革启动以来, 我国扩大基本医疗保险覆盖面的努力取得了世界公认的巨大成就，全民享有基本医疗保险的目标基本实现。但将资金投入和保险覆盖转化为优质高效的医疗服务依然困难重重。过度医疗作为资源浪费和医疗市场化的典型问题，主要表现为：

过度用药

包括超量、超品种、超适应症用药, 如无指征或无明显指征、预防性、大剂量、长时间使用抗生素，倾向用昂贵进口药品替代基本药物, 滥用具有滋补养生功效的辅助用中药。极端情况下甚至有虚构医疗需求和医疗记录的欺诈行为。

过度检查

包括过度依赖或故意增加不必要的检查化验，如高度依赖大型医学影像设备，硬性规定住院全套检查项目，无条件拒绝采用其他医疗机构检查结果，进行不必要的医学影像检查, 仅靠普通设备已能确诊却直接使用或另外增加高档设备检查，以及重复检查、非疾病诊断所需的其他不必要检查等，置病人的危重病情于不顾，强行全套检查，贻误治病时机，造成患者死亡。

过度治疗

包括临床上不必要的住院、 手术、植入性高值耗材等，如人为放宽住院标准，扩大手术的适应症(典型的有子宫切除、剖宫产等)，滥用血管支架、心脏瓣膜、骨科钢板和人工关节等植入性医疗器材，不能显著延长生存期而且严重恶化生存质量的肿瘤晚期临终治疗，以及没有明显临床治疗意义的重症监护等。

过度医疗问题不仅极大浪费有限的医疗资源，引致医疗费用快速上涨,侵害患者的经济利益,减损医保基金使用效益和可持续性，危害医疗质量安全,给患者身心健康造成破害，甚至致残、致死；而且严重败坏医疗行业、医疗机构和医务人员的整体形象,加剧业已紧张的医患关系，影响社会稳定，是新时代社会主要矛盾的集中体现，必须下大力气彻底解决。

过度医疗问题是在医疗资源供需双方信息极度不对称的客观条件下，在尚未厘清医疗资源提供者、医疗资源需求者、医保基金单位、医疗行政部门的性质地位和权利义务关系，尚未建立有效的医疗服务监管防控制度下，我国医药卫生体制改革盲目自主化、市场化的必然结果。解决过度医疗问题，必须在吸取教训、总结经验的基础上，落实党的十九大报告“完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务；建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系”的顶层设计，积极推进《基本医疗卫生与健康促进法》立法颁行，建设中国特色社会主义医疗卫生领域基本法律制度，明确医疗关系主体的性质地位和权利、义务、责任关系，通过顶层设计法治化，建立切实有效的医疗监管体系，强化对过度医疗行为的有效监管。

一

明确过度医疗行为的违法性和社会危害性，加强过度医疗行为的违法惩戒力度。在《基本医疗卫生与健康促进法》现有草案第四章第三十七条“基本医疗卫生服务是国家保障公民健康的制度安排，是采用适宜药物、适宜技术、适宜设备提供的急慢性疾病预防、诊断、治疗、护理和康复等服务”、第五章第五十九条“医疗卫生人员应当遵循医学科学规律，遵守有关临床诊疗技术规范和各项操作规范，使用适宜技术和药物，因病施治，合理诊疗”和第九章“法律责任”的基础上，整合《侵权责任法》第五十七条“医务人员在诊疗活动中未尽到与当时的医疗水平相应的诊疗义务，造成患者损害的，医疗机构应当承担赔偿责任”、第六十三条“医疗机构及其医务人员不得违反诊疗规范实施不必要的检查”；《医疗事故处理条例》第五条“医疗机构及其医务人员在医疗活动中，必须严格遵守医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，恪守医疗服务职业道德”、《处方管理办法》第四条“医师开具处方和药师调剂处方应当遵循安全、有效、经济的原则”、《刑法》第三百三十五条“医务人员由于严重不负责任，造成就诊人死亡或者严重损害就诊人身体健康的为医疗事故罪，处3年以下有期徒刑或者拘役”等法律法规的相关条文，将过度医疗行为明确界定为违法（犯罪）行为，将责任主体明确界定为实施过度医疗的医疗机构及其医疗人员，将归责方式明确界定为连带责任，并根据侵犯对象和情节轻重，规定其相应的民事责任、行政责任和刑事责任。

二

明确公立医院财政拨款制度，稳步推进公立医院经费分配、分级诊疗、病种预付、绩效考评等制度改革，清除产生过度医疗的体制机制根源。在《基本医疗卫生与健康促进法》现有草案第一章第二条“医疗卫生事业是社会公益事业，发展医疗卫生事业要以人民为中心”，第四章第三十六条“公立医疗卫生机构是各级人民政府举办的、保障基本医疗卫生服务公平可及的非营利性机构”，第四章第第四十九条 “国家建立权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度。县级以上各级人民政府承担公立医院的举办、监督、指导职责，落实公立医院的自主运营管理权”，“国家对基本医疗服务实行分级诊疗制度。分级诊疗实行首诊负责制和转诊审核责任制，鼓励非急诊患者首先到基层医疗卫生机构就诊，逐步建立起基层首诊、科学转诊的机制，并与基本医疗保险制度相衔接”的基础上，结合二十余年医改的经验教训，完善公立医疗机构财政拨款制度，改革公立医疗机构及其医护人员收入分配方式，改革医保费用结算方式，建立医疗机构经费绩效考核制度。提高家庭医生、社区医院等首诊单位的医保提成比例，提高家庭医生、社区医院全科医生的相对收入，采取收入激励、声誉激励等多种手段，鼓励优秀医疗人才成为家庭医生、社区医院全科医生。

三

赋予国务院基本医疗保险管理部门、基本医疗保险经办机构、特别是基本医疗保险付费机构的监管主体地位，明确医保付费单位对医疗机构使用医保基金的监管职能。在《基本医疗卫生与健康促进法》草案第七章第七十七条“基本医疗保险经办机构与协议定点医疗卫生机构开展协商谈判，确定基本医疗保险支付标准和支付方式。发挥基本医疗保险支付标准和方式激励约束作用，引导医疗卫生机构合理施治，促进患者有序流动，提高基本医疗保险基金使用效率”，第八章第八十条“国家建立政府主导、部门联动、机构自治、行业自律、社会参与的专业、高效的医疗卫生综合监督管理体系。县级以上卫生主管部门对医疗卫生行业实行属地化、全行业监督管理”的基础上，赋予国务院基本医疗保险管理部门、基本医疗保险经办机构、基本医疗保险付费机构等医保付费单位对应监管主体地位，明确医保付费单位对医疗机构使用医保资金的监管职能职权，从经费源头对监管医疗机构和医生的过度医疗行为进行有效约束。

四

将过度医疗列入医疗服务信息公示内容，构建科学有效的医疗服务信息公示披露制度，及时公示披露医疗服务信息。在《基本医疗卫生与健康促进法》草案第八章第八十九条“县级以上地方卫生主管部门应当建立医疗卫生行业信用记录制度，纳入国家统一的信用信息共享交换平台。建立医疗卫生机构及人员的电子证照制度，建立医疗卫生监督信息公示制度，及时公布医疗卫生机构、人员、医疗技术许可情况、执业情况，监督检查情况等”的基础上，结合《政府公开条例》的相关规定，进一步立法建立医疗信息披露信用等级评比制度和社会评议制度，明确医疗信息披露的主体、对象、内容、时限和频次，将过度医疗列入医疗服务信息公示内容，鼓励医疗服务需求者对医疗服务质量进行评价，委托各级权威媒体平台，定期向社会公示，并将信用等级评比和社会评议结果纳入医疗机构、医务人员经费拨付、评级晋升指标体系。